Droit budgétaire

§1. Droit budgétaire Cours droit budgétaire (séance 1) Professeur : Mr. Rachid El Bazzim Introduction à l'étude du droit budgétaire Section 1. Définitions L’intitulé de ce cours, « Droit budgétaire », nécessite quelques précisions préliminaires. En effet, le champ de ce cours est limité à « l’État ». Il se concentre donc sur le budget de l’État en se focalisant sur ses éléments, les principes qui l’encadrent, ses techniques d’élaboration, d’adoption et d’exécution. En fait, l’expression générique « finances publiques » renvoie fréquemment aux finances de l’ensemble des composantes de la sphère publique, à savoir des « Administrations » au sens large. Si les interactions avec les autres matières des finances publiques s’avèrent nécessaires, l’accent sera mis ici, particulièrement, sur les règles et procédures budgétaires qui s’appliquent aujourd’hui à l’État marocain. L’étude des finances de l’État nous pousse à mettre les lumières sur les opérations qui conduisent à se procurer des ressources, et à financer ses charges. Section 2 : Droit budgétaire et droit public Il n’est pas question ici de dresser un inventaire des relations entre le droit budgétaire et les autres disciplines du droit public, mais de signaler que l’action publique utilise conjointement un ensemble de règles inséparables, dont les finances publiques sont un enchaînement essentiel, qu’elles en constituent la provenance et/ou le prolongement. Le droit budgétaire doit respecter la répartition constitutionnelle des compétences entre les pouvoirs. Dans ce cadre, l’article 75 de la Constitution dispose expressément que « Le Parlement vote la loi de finances » ; c’est ensuite le Gouvernement qui en assure l’exécution. Les procédures qui composent la procédure législative se retrouvent dans la procédure « budgétaire » d’adoption des lois de finances (bicaméralisme inégalitaire, etc..) . De plus, les lois de finances sont l’objet d’un contrôle de constitutionnalité par la Cour constitutionnelle. La Cour des comptes a une mission d’assistance au Parlement et au Gouvernement à diverses étapes du processus budgétaire (article 148 de la Constitution). Ces situations montrent que la Constitution prévoit des dispositions particulières pour tenir compte de la spécificité des lois de finances. Le droit budgétaire ne saurait donc être dissocié du droit constitutionnel. §2. Droit budgétaire et droit administratif Le droit budgétaire entretient de fortes relations avec le droit administratif. D’une part, les finances publiques de l’État assurent la mise en œuvre de l’action administrative. D’autre part, le droit budgétaire fait appel à des procédures du droit administratif, dont les prérogatives de puissance publique (tel le recouvrement de l’impôt « par voie d’autorité »), et les procédures relatives à l’exécution de décisions administratives (la rémunération des fonctionnaires est régie par le droit de la fonction publique…). §3. Droit des finances publiques et droit international public Avec les crises, l’influence de la conjoncture internationale sur les finances publiques des États est une réalité. De plus, la mondialisation des économies fait que désormais tout évènement international (épidémie, guerre, crise énergétique, désordre climatique ou environnemental, etc.) a des répercussions sur les finances de l’ensemble des États du monde. Le droit international (dont les traités constituent une source) exige aux États des obligations qui ont très souvent des impacts financiers. En outre, le fait qu’un État soit membre d’une organisation internationale implique une contribution financière nationale à son fonctionnement, puisque ses organisations n’ont pas le droit de lever des impôts. Section 3. Droit budgétaire et politique économique Les finances publiques d’un État incarnent les choix visibles et volontaristes de sa politique économique. §1. Droit budgétaire et économie La période des deux guerres mondiales a fait des États des agents économiques à part entière, intervenant en matière d’industrie et de commerce, et exerçant un encadrement de l’activité économique sue le territoire national. Ce dernier a pris plusieurs formes : instauration d’un secteur public puissant, une planification économique et des politiques de soutien et d’aide. De telles orientations économiques nécessitent des volumes budgétaires importants pour assurer leur mise en œuvre et exécution. En effet, les finances publiques forment le support des choix économiques nationaux. Par surcroît, les budgets de l’État sont principalement et amplement sollicités lorsque l’économie mondiale interdépendante est vigoureusement perturbée, et ce quelles qu’en soient les causes (crises financières, pandémie de COVID-19 depuis le début 2020). §2. Droit budgétaire et politique La politique financière de l’État suppose la définition des stratégies, objectifs et politiques pour les atteindre. Dès lors, les dispositions du droit budgétaire peuvent constituer l’outil favorisé de mise en œuvre des décisions politiques nationales. En effet, il est à noter que la notion de « politique publique » est une référence déterminante des finances publiques au Maroc. La LOF (loi organique relative à la loi de finances) a mis en place une structuration du budget en programmes budgétaires, déclinés en projets ou actions. Ainsi, une corrélation juridique expresse est établie entre les prévisions financières de l’Etat et les politiques publiques que le Gouvernement compte mener ; par là même la dimension interventionniste du droit budgétaire est consacrée. Section 4. L’évolution des finances publiques au Maroc Le Maroc disposait d’une organisation financière axée sur l’institution du corps des oumanas jusqu’au début du 20e siècle. Le premier budget marocain, dans l’acception « moderne » du terme, remonte à 1913. §1. Le corps des Oumanas C’est sous le règne du sultan Slimane ben Mohammed (1792-1822) que fut constitué le corps des oumanas placé sous les ordres de l’Amin El Oumana qui remplissait le rôle d’un véritable ministre des Finances. Ce corps a été modernisé, organisé et structuré sous le règne du Sultan Hassan 1er (1873-1894) et comprenait une administration centrale et une administration locale. A. Amin al oumana Il a comme attribution de contrôler, au niveau national, le recouvrement des impôts et les droits de ports ainsi que leurs dépenses. À cet effet, il recevait des rapports de l’Amin des rentrées, chargé de la perception des recettes, de l’Amin des sorties, chargé de l’exécution des dépenses et de l’Amin des comptes, chargé du contrôle de la comptabilité transmise par les différents oumanas. Les états fournis étaient remis au Sultan, lequel les communiquait à la béniqua qui faisait office de Cour des comptes. B. Les Oumanas centraux Au niveau central, on distinguait l’amin des rentrées, l’amin des dépenses, l’amin des comptes et l’amin chkara. L’amin des rentrées était chargé de centraliser le produit des recettes de l’État récoltées par les différents oumanas, qu’il versait ensuite au Bayt al-mal (المال بيت) en présence de deux adouls (عدول). Disposant d’une béniqa au méchouar, il inscrivait sur son registre toutes les sommes ainsi versées. Les oumanas des dépenses (oumana el sayr) étaient chargés d’assurer le paiement des dépenses du makhzen (traitement des vizirs, solde des troupes et autres dépenses de l’Etat), sur les fonds du Bayt al-mal (المال بيت). L’Amin des comptes (amin al hisabat) avait pour mission de contrôler la comptabilité transmise régulièrement par les oumanas sur l’ensemble du territoire, ainsi que les états relatifs aux arrêtés définitifs de leurs écritures. En effet, chaque Amin était tenu de lui envoyer, en double exemplaire, un état hebdomadaire de ses recettes. De même qu’il devait lui expédier, dans les sept jours qui suivaient la fin de chaque mois, le compte détaillé du mois écoulé. Amine chkara ou amine al atba, qui s’occupe des dépenses du Sultan durant sa résidence au palais et contrôle les comptes des Oumanas des dépenses et leurs états des dépenses avant que ces derniers ne les présentent au Sultan. Il est également chargé de veiller sur les caisses du Sultan. C. Les Oumanas locaux Au niveau local, il existait toute une variété d’oumanas : les oumanas des douanes, les oumanas el mostafad et les oumanas el khers. Les oumana des douanes, installés dans les ports, étaient chargés de percevoir les droits d’exportation et d’importation. Le makhzen en avait fait ses banquiers. Les Oumanas du mostafade, considérés comme chefs des services financiers dans les villes, avaient comme charge de recouvrer, au niveau des villes, les moukous (droits de portes, de sabots… etc.) qui sont des taxes sur le commerce intérieur, les impôts religieux, les produits du domaine et assurant l’entretien et la location des biens domaniaux. Les oumanas el Khers exerçaient dans les zones rurales. Ils évaluaient l’achour, estimaient les récoltes et encaissaient les impôts, qu’ils versaient à l’Amin el mostafad de la ville la plus proche. À l’instar des autres pays musulmans, les différentes dynasties qui ont gouverné le Maroc durant l’histoire, surtout depuis l’ère islamique, ont veillé à la constitution de Bayt al-mal (المال بيت) pour conserver les fonds et l’argent qui proviennent de la Zakat, du Kharaj, d’Elfaye, de la Jézya, et de l’Achour. Il comportait des fonds en monnaie et de l’or ainsi que des produits agricoles et des marchandises telles que l’huile, le blé, le sucre... etc. §2. L’adoption de la gestion budgétaire L’ingérence française au Maroc et les résultats de la conférence d’Algésiras de 1906 créaient des tensions sociales et économiques. Dans ce contexte, le budget faisait son émergence non pas comme un outil de gestion financière et comptable seulement, mais comme un moyen d’intervention de la puissance coloniale, qui l’a imposé et instrumentalisé comme moyen pour contrôler et orienter la situation économique et financière du pays. Le premier budget établi à l’initiative de la force coloniale a vu le jour en 1910 et se limitait à la région de Chaouia. Ce système a, par la suite, été étendu à la région de Meknès en décembre 1912, à Rabat, Fès et Marrakech en janvier 1913 et au territoire du Tadla en juillet 1913. La Direction générale des Finances était mise en place en juillet 1912, et dont les premiers services créés furent ceux du Budget général de l’Empire chérifien et des biens domaniaux. Le dahir du 9 juin 1917 sur la comptabilité publique confia le pouvoir financier aux comptables du Trésor. En conséquence, la préparation et l’exécution du budget général deviennent régulières à partir de 1918. Dès son indépendance en 1956, le Maroc a adopté une gestion budgétaire de ses ressources et dépenses, et a progressivement installé les bases d’un système financier indépendant, avec la création du ministère des Finances en 1956, puis, le premier budget national a été établi en 1958. L’adoption de la première la loi organique de finances au Maroc, en novembre 1963, est le résultat de la mise en place de la Constitution de 1962 qui a consacré le droit financier de l’État. En effet, la Constitution va consacrer le principe de l’autorisation budgétaire accordée par le parlement, qui vote la loi de finances. Section 5. Le budget Provenant de l’anglais « budget », lui-même emprunté à l’ancien français bougette (« petit sac de cuir »), le budget désigne un acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses des organismes publics. C’est un instrument financier et comptable. À cet égard, le budget se distingue du compte qui, selon une optique rétrospective, enregistre l’activité financière de la personne sur une période écoulée (tels les comptes administratifs et de gestion pour les collectivités territoriales). Le budget constitue le tableau de l’ensemble des ressources de l’État et de ses charges permanentes telles qu’elles sont escomptées, les unes et les autres, pour l’année au titre duquel il est établi. Il est donc composé d’une série de comptes dont l’intitulé indique la nature et l’affectation, et dont le total représente le produit ou le coût probable. En d’autres termes, il donne la traduction chiffrée des actes de l’État. §1. La définition du budget général et son contenu A. Le budget de l’État et le budget général. Le budget de l’État est un acte par lequel sont prévues et autorisées les ressources et les charges annuelles de l’État. Il est structuré autour de 3 composantes : budget général, budgets des services de l’État gérés de manière autonome et budgets des comptes spéciaux du trésor. Le budget général retrace toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État à l’exception de celles retracées au niveau des budgets des services de l’État gérés de manière autonome et des comptes spéciaux du trésor (chapitre 3 de la LOF n° 130-13). Le budget général se compose de deux parties : les ressources et les charges. Les ressources du budget général comprennent : les recettes fiscales, les recettes non fiscales et les recettes d’emprunt. Les charges du budget général comprennent les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement et les dépenses relatives au service de la dette publique. B. La loi de finances de l’année et le budget général La loi de finances de l’année est la loi qui prévoit, évalue, énonce et autorise, pour chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de l’État. La loi de finances de l’année comprend deux parties : la première partie arrête les données générales de l’équilibre financier ; et la deuxième partie arrête pour chaque ministère ou institution, par chapitre, les dépenses du budget général ; par service, les dépenses des services de l’État gérés de manière autonome rattachés au ministère ou institution concernée ; et par compte, les dépenses des comptes spéciaux rattachés au ministère ou institution concernés. En effet, le budget général est la partie de la loi de finances qui retrace toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État à l’exception de celles retracées au niveau des budgets des services de l’État gérés de manière autonome et des comptes spéciaux du trésor. C. La loi de règlement et le budget général L’article 64 de la loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances définit la loi de règlement de la loi de finances comme celle « qui a pour objet de constater et arrêter le montant définitif des recettes encaissées, des dépenses dont les ordonnances sont visées, se rapportant à une même année budgétaire, d’approuver le compte de résultat de l’année et d’affecter au bilan le résultat comptable de l’exercice ». En effet, le budget général est différent de la loi de règlement au niveau des chiffres que contient ce dernier et qui sont bien réels, alors qu’ils sont prévisionnels dans le budget général. La loi de règlement est un acte rétrospectif alors que le budget général est un acte de prévision. L’intérêt de la loi de règlement réside dans sa capacité à comparer les appréciations du budget et les réalisations réelles, ce qui aide à améliorer les processus d’évaluation et de prévision des prochains budgets. D. Le plan économique et social et le budget général On peut définir le plan comme « un outil scientifique et technique qui vise la planification des actions dans un cadre cohérent et à durée bien déterminée ». C’est un instrument qui oriente les ressources de l’État (naturelles, humaines et monétaires), d’une manière cohérente pour atteindre les objectifs économiques et sociaux dont l’accroissement de la production, l’équité de la répartition et le développement. Toutefois, on différencie le budget général et le plan économique et social au niveau des points suivants : ● Le plan est global, il concerne une panoplie d’activités économiques alors que le budget général se focalise sur les ressources et les charges publiques seulement. ● Le plan s’étale sur une durée moyenne ou longue, alors que la durée du budget général couvre une année. ● Le plan, dans les pays capitalistes, se caractérise par sa souplesse et ne contient pas de dimension obligatoire. Alors que le budget est obligatoire dès qu’il est accrédité par le pouvoir législatif. §2. Les caractères du budget général A. le budget général est un acte de prévision Il consiste plus exactement en un acte de prévision, voire de planification financière, dans la mesure où il envisage des opérations de recettes et de dépenses pour une période déterminée. Le budget est un acte prévisionnel dans tous ses éléments. L’estimation des ressources est conjecturale et les chiffres arrêtés peuvent toujours être dépassés. Tous les éléments du budget, qu’il s’agisse des recettes ou des dépenses, ne constituent que des évaluations. Il s’agit d’abord d’une évaluation d’ensemble. Le gouvernement, compte tenu des études d’information préparatoires effectuées par le Ministère de l’Économie et des Finances, en fonction de la situation économique et financière du pays, de la politique qu’il entend suivre et des objectifs qu’il désire atteindre, procède, d’une part, à une estimation globale des ressources escomptées - impôts existants ou ceux qu’il croirait devoir créer ou majorer - fixe, d’autre part, la masse globale des dépenses qu’il estime pouvoir être supportées par le pays et, par voie de conséquence, arrête le « découvert » approximatif qu’il appartiendra à la Trésorerie de couvrir. B. Le budget est un acte d’autorisation à caractère politique Comme le disait Gaston Jèze en 1922, le budget est « un acte essentiellement politique ». Il doit faire l’objet d’un vote traduisant une délibération démocratique et des choix politiques. Le principe de l’autorisation préalable par le Parlement n’est évidemment que le corollaire du principe de légalité. Il s’apparente également à une sorte de délégation limitative accordée aux gouvernements pour effectuer ses dépenses et réaliser ses recettes. L’application de ce principe nous conduit à distinguer : L’autorisation des recettes : elle comporte une obligation. Cette obligation stipule que les fonctionnaires responsables qui ne poursuivent pas le recouvrement des contributions et des taxes en vigueur sont passibles des peines infligées aux concussionnaires. L’acte d’autorisation est un acte d’autorité. L’autorisation des dépenses : elle ne comporte pas d’obligation absolue, sauf pour certaines dépenses obligatoires. Pour les autres, c’est à chaque ministre, responsable du budget de son département, qu’il appartient de décider des engagements qui seront imputés sur les crédits que le budget lui a accordés. En revanche, l’autorisation comporte, en principe, limitation : le droit pour le ministre d’effectuer des dépenses au titre d’un chapitre donné ne peut, en règle générale, dépasser le plafond constitué par les crédits qui lui ont été ouverts. Le Parlement octroie une troisième autorisation au Gouvernement, celle de rechercher comme il l’entend, les moyens de résorber le déficit, « impasse » ou « découvert », qui subsiste entre les recettes normales et les charges totales de l’année. C. Le budget est un acte d’une durée déterminée. Le budget est une estimation des recettes et des dépenses pour une période déterminée, en l’occurrence l’année budgétaire. Cela signifie que l’autorisation budgétaire donnée par la loi de finances n’est valable que pour une année. Il n’existe donc pas de loi permettant à un gouvernement de prélever un impôt permanent. Mais cela signifie aussi que l’autorisation de dépenses donnée par la loi de finances au gouvernement ne couvre également qu’une année. Il n’est normalement plus possible de procéder à aucune dépense à l’expiration de l’autorisation, quand bien même tous les crédits n’auraient pas été dépensés. D. le budget est un acte juridique Une partie de la doctrine juridique affirme que le budget est un acte d’administration ; ces auteurs font simplement entendre par là que le budget n’est pas une loi proprement dite. Ils ne disent pas quelle est, d’une manière positive, la nature de cet acte d’administration. D’autres pensent que le budget est une loi. Mais c’est une loi d’une nature exceptionnelle quant à sa forme, sa teneur et son exécution. Cours droit budgétaire (séance 2) Professeur : M. Rachid El Bazzim Les sources du droit budgétaire Le cadre financier régissant les instruments de finances publiques, y compris le budget de l’État, est basé sur les sources suivantes : la constitution financière, la législation financière, la jurisprudence financière et la doctrine financière. Cette dernière n’a pas encore accumulé assez d’expertise, pour devenir une des principales sources du droit budgétaire. Section 1. La constitution financière On désigne par « constitution financière » l’ensemble des éléments du bloc de constitutionnalité, inhérents aux finances publiques. La constitution financière se fonde sur les piliers et les fondements des finances publiques que contient la constitution de 2011 d’une part, et les dispositions de la loi organique des finances n° 130-13 du 2 juin 2015 d’autre part. §1. Les fondements constitutionnels des finances publiques dans la constitution de 2011 La constitution du Royaume, publiée le 29 juillet 2011, comprend un ensemble de fondements et de principes régissant les finances de l’État, qui peuvent être résumés comme suit : A. L’équité et la solidarité devant les charges publiques Les constitutions marocaines ont toujours consacré la matière budgétaire. La constitution de 2011 illustre cet aspect, son article 39 pose deux principes fondamentaux : le principe de légalité fiscale et celui de l’équité fiscale : « tous supportent, en proportion de leurs facultés contributives, les charges publiques que seule la loi peut, dans les formes prévues par la présente Constitution, créer et répartir ». L’article 40 rappelle d’ailleurs le principe de la solidarité des citoyens dans les charges résultant des calamités nationales : « tous supportent solidairement et proportionnellement à leurs moyens, les charges que requiert le développement du pays, et celles résultant des calamités et des catastrophes naturelles ». B. Le principe de légalité La Constitution du 29 juillet 2011, comme les Constitutions antérieures, confirme expressément dans le 16ème alinéa du premier paragraphe de l’article 71, que parmi les matières réservées à la loi : « le régime fiscal et l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts ». C. Le principe de l’autorisation parlementaire Par ailleurs, l’article 75 de la constitution énonce que : » le Parlement vote la loi de finances ». Toutefois, la limitation des pouvoirs du Parlement, en matière budgétaire, constitue une réalité remarquable. Cette limitation est prévue par le deuxième paragraphe de l’article 77 de la constitution : » le gouvernement peut opposer, de manière motivée, l’irrecevabilité à toute proposition ou amendement formulés par les membres du Parlement lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation des charges publiques ». D. Le principe de l’équilibre budgétaire Sur le plan des théories économiques, il est toujours permis de se demander si l’existence d’un déficit budgétaire est un mal en soi. Sur le plan purement financier, le problème ne se pose pas : la notion de budget implique celle de l’équilibre, et la recherche de cet impératif résulte aujourd’hui de la lettre du premier paragraphe de l’article 77 de la constitution de 2011 : » le Parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre des finances de l’État ». E. la primauté de la chambre des représentants sur la chambre des conseillers (bicaméralisme inégalitaire) L’article 75 de la constitution de 2011 exige que la loi de finances soit déposée obligatoirement en premier lieu, sur le bureau de la Chambre des Représentants. L’article 84 de la constitution, dans son deuxième paragraphe, concrétise la primauté de la chambre des représentants sur la chambre des conseillers en affirmant que : « la Chambre des Représentants adopte en dernier ressort le texte examiné ». Quels que soient les motifs qui ont inspiré ces mesures, le fait qu’elles aient été imposées par les Constituants, marque l’importance que ceux-ci attachaient à la loi de finances. F. la consécration des principes et des mécanismes de la gouvernance financière La constitution de 2011 a instauré un ensemble de principes et de mécanismes constitutionnels, visant à promouvoir la bonne gouvernance, à moraliser la vie publique, à lutter contre la corruption, à prévenir et à combattre la corruption, en consolidant le rôle de La Cour des comptes, en tant qu’institution supérieure de contrôle des finances publiques du Royaume (article 147 de la constitution), Les Cours régionales des comptes qui sont chargées d’assurer le contrôle des comptes et de la gestion des régions et des autres collectivités territoriales et de leurs groupements (art. 149 cst), en créant l’instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption (article 167), et en consacrant la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes (article 1). S’agissant du projet de loi des finances, ils ne peuvent être soumis à délibération en Conseil de gouvernement, qu’après que ses orientations générales aient été acceptées en Conseil des ministres (art. 49 Cst), ce qui réduit la marge de manœuvre du gouvernement. Le 4ème paragraphe de l’article 6 de la constitution de 2011, exige que les deux Chambres du Parlement tiennent une séance plénière commune, consacrée à la présentation du projet de loi de Finances, au lieu que le présenter deux fois, devant chaque chambre comme c’était le cas avec la constitution de 1996. §2. La loi organique n° 130-13 relative à la loi de Finances (LOF) Il est à rappeler que la loi organique de finances du 9 novembre 1963 a constitué la première constitution financière au Maroc. L’adoption des constitutions de 1970 et de 1972 a donné lieu aux lois organiques relatives à la loi de finances du 3 octobre 1970 et du 18 septembre 1972. Durant les années 1990, la loi organique relative à la loi de finances de 1998 n° 7-98 modifiée et complétée par la loi n° 4-00 du 19 avril 2000 a aligné le dispositif des finances de l’État sur le nouveau dispositif constitutionnel de 1996. En 2015, la loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances a fourni un cadre législatif, pour consacrer les différentes mesures entreprises au cours de ces dernières années, dans le cadre de la modernisation de la gestion des finances publiques. La loi organique n° 130-13 relative à la loi de Finances (LOF) revêt un caractère constitutionnel. Prise sur le fondement de l’article 75 de la constitution de 2011, la LOF constitue une suite du cadre constitutionnel des finances publiques. Elle répartit les compétences des pouvoirs législatif et exécutif concernant la préparation, le vote et l’exécution de la loi de finances. La LOF contient 70 articles répartis sur 7 titres. Le titre premier porte sur la définition et le contenu des lois de finances, des principes budgétaires, de la détermination des ressources et des charges de l’État, du budget général, des services de l’État gérés de manière autonome, des comptes spéciaux du Trésor et des comptes de l’État. Le deuxième titre concerne la présentation des lois de finances. Le troisième titre définit la procédure d’examen et du vote des lois de finances, et de la portée de l’autorisation parlementaire, alors que le 4ème titre aborde le règlement du budget. Le cinquième titre englobe des dispositions diverses, tandis que le 6ème titre précise l’entrée en vigueur de la LOF. Enfin, le titre VII énonce l’abrogation des articles et des dispositions transitoires. La LOF s’inscrit dans un processus de réformes structurelles visant notamment la consolidation de la bonne gouvernance, le développement du capital humain et le renforcement des mécanismes de solidarité et de cohésion sociale et spatiale, et un apport à la réforme budgétaire entamée depuis 2001. A. Les objectifs de la LOF La LOF ambitionne d’atteindre les objectifs suivants : L’actualisation du cadre juridique des finances de l’État, pour s’assurer de sa conformité avec les règles constitutionnelles relatives aux finances publiques. Le renforcement du rôle de la loi de finances, qui constituera le principal outil de mise en œuvre des politiques publiques et des stratégies sectorielles. Cette politique permettra d’assurer le développement économique et social durable. La répartition équitable des fruits de la croissance tout en conservant l’équilibre financier du pays. Le renforcement de l’efficacité, de l’efficience et de la cohérence des politiques publiques ; et l’amélioration de la qualité du service public fourni au citoyen ainsi que la responsabilisation des gestionnaires. L’amélioration de la soutenabilité des finances publiques et de la lisibilité budgétaire ; et le renforcement de la transparence des finances publiques ; et l’accroissement du rôle du Parlement dans le débat budgétaire, dans le contrôle et dans l’évaluation des politiques publiques. B. Les fondements de la LOF La LOF institue de nouvelles règles d’élaboration et d’exécution du budget de l’État. 1. Une « logique de résultats » La LOF a substitué la gestion axée sur les moyens par la gestion axée sur les résultats. Cette logique de résultats, qu’on appelle aussi « logique de performance », « démarche de performance », ou encore « logique d’efficacité », exclut dans son principe, la reconduction du budget, et ce, par opposition à la précédente logique de moyens. Cette logique recourt à la loi de finances pour la réalisation des objectifs, déclinées en objectifs qualitatifs et quantitatifs précis, dont la réalisation doit pouvoir être appréciée au regard de critères de performance préalablement définis. Par conséquent, à la phase d’adoption de la loi de finances, le parlement accorde des crédits budgétaires en vue de la réalisation de politiques publiques dont il approuve par là même les objectifs. Le Parlement est impliqué aussi dans la phase d’exécution, en assurant, tout au long de l’exécution de la loi de finances, un suivi des crédits qu’il a ainsi accordés, afin de contrôler leur bonne utilisation et s’assurer de l’efficacité des politiques publiques. La LOF renforce le rôle du parlement, et les fonctions de contrôle et les missions d’expertise de la Cour des comptes. Le renforcement de la performance de la gestion publique est matérialisé, par la mise en place de la programmation budgétaire triennale qui représente un cadre de suivi de la performance en permettant d’inscrire la gestion budgétaire dans une perspective triennale. La responsabilisation des gestionnaires publics constitue l’un des objectifs majeurs de la LOF. En amont, le Gouvernement doit justifier les demandes de crédits relatives aux politiques publiques de son projet de loi de finances ; un projet annuel de performance élaboré par le département ministériel ou l’institution concernée, précisant notamment les objectifs du programme et des indicateurs de performance au regard desquels pourra en être évaluée l’efficacité. En aval, avec le projet de loi de règlement, doivent être présentés symétriquement des rapports annuels d’audit de performance, mettant en parallèle les résultats obtenus et les indicateurs initiaux, pour attester du bon usage des deniers publics et donc de la performance des gestionnaires 2. Le renforcement de la transparence des finances publiques Pour renforcer la transparence budgétaire, la LOF prévoit d’introduire de manière explicite, le principe de sincérité budgétaire, en vue de conforter la pertinence des hypothèses qui président à la préparation de la loi de finances, confirmer la qualité des prévisions de ressources et de charges. En outre, la comptabilité budgétaire est enrichie par l’institution de la comptabilité d’exercice et de la comptabilité d’analyse des coûts. La LOF établit de nouvelles règles financières, pour renforcer l’équilibre financier et améliorer la transparence budgétaire, dans la mesure où elle propose de conférer le caractère limitatif aux crédits de personnel, d’interdire d’inscrire les dépenses de fonctionnement ou personnel au niveau du chapitre d’investissement, d’interdire de procéder au report des crédits d’investissement, et d’orienter la dette publique vers le financement de l’investissement. 3. La revalorisation du contrôle parlementaire en matière budgétaire La LOF œuvre à renforcer le rôle du parlement dans le débat budgétaire, à travers l’enrichissement des informations communiquées par le gouvernement, le réaménagement du calendrier de la préparation des lois de finances, la révision des modalités de vote de la loi de finances, ainsi que la clarification du droit d’amendement et de la notion de charge publique. La mise en œuvre de la LOF était progressive sur cinq ans, à partir du 1er janvier 2016, afin de tenir compte de la capacité de gestion de l’administration publique et d’assurer les conditions nécessaires à la réussite de la réforme. Section 2. La législation financière La promulgation de la loi organique n° 7.98 relative à la loi de finances en 1998 a constitué le premier maillon du processus de modernisation et de développement du cadre juridique et institutionnel, régissant les différents aspects des finances de l’État. Ces réformes successives répondaient à l’exigence de fonder des soubassements financiers solides sur la base de critères de la transparence, de la simplification, du contrôle, de la rationalisation et de la moralisation financière, etc. Ce processus est influencé aussi par l’évolution de la gouvernance financière sur le plan international. En fait, le fondement juridique du budget de l’État repose sur un arsenal de textes juridiques dont on peut citer : – La loi n° 62-99 formant code des juridictions financières. – Le Dahir n° 1-00-175 du 28 moharrem 1421 portant promulgation de la loi n° 15-97 formant code de recouvrement des créances publiques. (B.O du 1er juin 2000) – Le Dahir n° 1-02-25 du 19 moharrem 1423 (3 avril 2002) portant promulgation de la loi n° 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics (Bulletin Officiel n° : 5000 du 02/05/2002 — Page : 446) – Le Dahir n° 1.59.269 relatif à l’inspection générale des finances. – Les lois de finances : lois de finances de l’année, lois de finances rectificatives et lois de règlements. – Le Code général des impôts qui a vu le jour le 27 décembre 2007, complété et modifié par les lois de finances de chaque année. – Le règlement intérieur de la chambre des conseillers de 2020 suite à la décision de la cour constitutionnelle n° 102/20 du 2 mars 2020. – Le Décret royal n° 330.66 du 21 avril 1967 portant Règlement général de la comptabilité publique, tel qu’il a été modifié et complété. – Le Décret n° 2-15-426 du 28 ramadan 1436 (15 juillet 2015) relatif à l’élaboration et à l’exécution des lois de finances tel qu’il a été modifié et complété – Le Décret n° 2-12-349 du 20-03-2013 relatif aux marchés publics. (B. O. n° 6140- 25 du 04-04-2013). – Le Décret n° 2-07-1235 du 5 kaada 1429 relatif au contrôle des dépenses de l’État. (B. O. n° 5684 du 20 novembre 2008). – Le Décret n° 2-07-995 du 23 chaoual 1429 (23 octobre 2008) relatif aux attributions et à l’organisation du ministère de l’économie et des finances modifié et complété par le décret n 2.18.905. Section 3. La jurisprudence financière Les applications judiciaires des règles générales des finances publiques constituent une source importante du droit budgétaire. La jurisprudence financière contribue à expliquer et à interpréter les règles de la législation financière, comptable, fiscale et douanière, à pallier le manque de clarté et de confusion qui peuvent les contenir, et à élucider leurs significations et leurs implications à partir de situations concrètes. Elle vise, aussi, à combler les lacunes de la législation financière. Les décisions de la jurisprudence constituent une référence de base pour les juges, un guide pour le chercheur et un support au législateur, pour apporter les modifications nécessaires aux textes juridiques. Ces décisions concernent les intérêts publics et communs de tous les citoyens, car elles tentent de révéler la manière dont les fonds publics sont gérés, les irrégularités financières et les sanctions prévues contre les violations des fonds publics. Les organes de la jurisprudence financière au Maroc sont : la Cour constitutionnelle, les juridictions financières et les juridictions administratives. Le rôle de la Cour constitutionnelle dans le domaine financier est également d’une grande importance dans l’élaboration et l’harmonisation des règles de la loi de finances avec les dispositions de la constitution. La Cour, conformément au deuxième paragraphe de l’article 132 de la Constitution, se prononce sur leur conformité des lois organiques à la Constitution avant leur promulgation (y compris la LOF). Elle statue, aussi, sur les lois, avant leur promulgation, à la demande du Roi, du Chef du Gouvernement, du Président de la Chambre des Représentants, du Président de la Chambre des Conseillers, ou par le cinquième des membres de la Chambre des Représentants ou par quarante membres de la Chambre des conseillers. Les juridictions financières (la Cour des comptes et les cours régionales des comptes) constituent, d’un point de vue théorique, la principale entité juridictionnelle en matière de finances publiques. Ainsi, l’article 147 de la constitution de 2011 prévoit que : » la Cour des comptes est chargée d’assurer le contrôle supérieur de l’exécution des lois de finances ». La jurisprudence des juridictions administratives en matière fiscale et douanière n’est pas moins importante que les deux sources précédentes de la jurisprudence financière, notamment au regard de l’efficacité et de la compétence dont a fait preuve le juge fiscal dans le traitement des affaires dont il était saisi. La loi n° 41-90 instituant des tribunaux administratifs a institué la compétence des tribunaux administratifs en matière fiscale. En effet, son Chapitre V énonce : compétence des tribunaux administratifs, en matière fiscale et de recouvrement des créances du trésor et autres créances assimilées. Les réclamations et recours formés en matière fiscale relèvent par nature du contentieux de pleine juridiction. Cours droit budgétaire (séance 3) Professeur : Mr. Rachid El Bazzim Les grands principes budgétaires classiques (L’annualité) Les grands principes budgétaires classiques (l’annualité, la spécialité, l’unité et l’universalité) sont essentiellement l’héritage du XIXe siècle. S’ils ont résisté à l’épreuve du temps, ils doivent s’adapter aux nouvelles contraintes découlant de la nécessité d’introduire une pluriannualité, dans le budget ou de répondre à certaines exigences internationales. Ces principes seraient historiquement classiques, contrairement aux deux autres grands principes du budget, à savoir la sincérité, institutionnalisée par la LOF, et la règle de l’équilibre, mise en place par la constitution de 2011. Toutefois, ces principes qui sont qualifiés de « classiques » ont dû intégrer la logique de l’efficacité. Les principes budgétaires classiques sont des règles communes à tous les budgets publics. Ces principes classiques peuvent être classés en deux catégories principales : Principes de disciplines : l’annualité et la spécialisation s’ajoutent à la règle de l’équilibre. Ce sont les principes des contraintes. Principes de transparence : l’unité, l’universalité et la sincérité. Ces principes nécessaires à informer le Parlement lors du vote du projet de loi de finances. L’unité et l’universalité fournissent une connaissance complète du budget. Les principes de disciplines contribuent à rationaliser les procédures de vote du projet de loi de finances. Section 1. Les principes de contraintes Ce sont des principes de discipline qui visent à soumettre le gouvernement à certaines obligations, le plus souvent, afin que le Parlement dispose d’une meilleure information. Toutefois, les trois principes visent des objectifs différents : si l’annualité, comme l’équilibre, concernent les recettes et les dépenses, la spécialité, pour sa part, ne concerne que la discipline des dépenses. §1. L’annualité A. La présentation du principe Le budget général est établi pour une période d’un an, appelée exercice budgétaire. L’année est la période pendant laquelle le gouvernement doit recouvrer les ressources et dépenser les crédits. En effet, l’autorisation parlementaire, qui donne au gouvernement le pouvoir de mettre en œuvre le budget, expire à la fin de l’exercice. 1. La mise en place du principe La détermination de la durée du budget général en un an a été imposée par des considérations fondamentales et pratiques : Tout d’abord, il fallait assurer l’exercice d’un contrôle périodique et structuré par le Parlement sur le gouvernement, ce qui limite la marge de manœuvre du gouvernement et limite ses pouvoirs (raison politique). Ensuite, l’année couvre les quadrimestres, ce qui signifie que c’est une période au cours de laquelle les différentes influences saisonnières sur les dépenses de l’État et les sources de revenus se croisent, surtout si une partie de ces revenus provient du secteur agricole (raison technique). Enfin, l’année est une unité de temps standard adoptée dans de nombreux aspects de la vie économique, sociale et financière. Les activités bancaires, de crédit, commerciales, agricoles et éducatives, par exemple, sont toutes évaluées en termes annuels. L’année constitue une période raisonnable pour faire des prévisions sérieuses, des comparaisons rapprochées et des rectifications en temps utile. 2. La valeur du principe Ce principe est fondé sur l’article 75 de la Constitution, qui stipule que la loi de finances doit être votée avant le début de l’exercice, c’est-à-dire le 1er janvier. D’autres dispositions sur l’annualité se trouvent dans la LOF. Cette dernière regroupe en effet plusieurs dispositions sur ce principe. C’est notamment le cas de son article 1er qui énonce que : « la loi de finances détermine, pour chaque année budgétaire, la nature, le montant et l’affectation de l’ensemble des ressources et des charges de l’État ». On retrouve aussi le principe d’annualité à l’article 3 de la LO F : « l’année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année ». Par conséquent, le principe de l’annualité est en fait, un principe qui a une base constitutionnelle. 3. L’application du principe L’annualité budgétaire signifie que l’autorisation parlementaire est accordée pour un an. Pour cela, l’antériorité de l’autorisation est nécessaire. L’annualité ne peut fonctionner que si le projet de loi de finances est adopté avant le début de l’exercice, ce qui correspond, au Maroc, au début de l’année civile qui débute le 1er janvier. Il y a donc une correspondance entre l’année civile et l’année budgétaire, c’est ce qu’on appelle l’« exercice ». Les dates de début et de fin de l’exercice diffèrent d’un système financier à l’autre, selon les circonstances spirituelles, politiques, économiques et financières. Au Maroc, comme dans nombre de pays (Etats de l’Europe continentale et l’Irlande, la Chine, le Brésil, la Russie), cette année budgétaire coïncide actuellement avec l’année civile, mais certains États la font débuter le 1er avril (Grande — Bretagne, Japon, Canada, Nouvelle — Zélande, Inde), le 1er juillet (Australie, Égypte) ou le 1er octobre (États — Unis). La loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances précise formellement, que le budget est un acte annuel. L’annualité résulte de la terminologie qui qualifie le budget de « loi de finances de l’année » ; mais le principe est confirmé expressément par l’article 3, qui donne la définition du budget et rappelle qu’il décrit, pour une année civile, les ressources et charges de l’État. De ce fait, il a fallu adopter des budgets de transition de moins d’un an, suite au changement de que connaissait la période de l’année financière auparavant. Cela s’est produit en 1996 par l’adoption d’un budget de 6 mois (du 1er janvier au 30 juin) et en 2000 (du 1er juillet au 31 décembre 2000). Le Maroc avait procédé à l’adoption de l’exercice budgétaire, qui commence le 1er juillet et se termine le 30 juin de l’année suivante, en tenant compte des résultats de la saison agricole et des spécificités économiques du pays, et a commencé cette expérience à la mi-1996. Cette expérience a montré ses limites, puis il a décidé de revenir au calendrier normal du début de l’exercice budgétaire à partir de 2001. La loi organique n° 130.13 de la loi de finances consacre cette possibilité en disposant dans l’alinéa 2 de l’article 3 que :« l’année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année ». 4. Les trois obligations issues du principe Le principe d’annualité contient trois dimensions : a. L’antériorité Le budget, et plus largement la loi de finances initiale de l’année, doivent être votés avant le 1er janvier, avant le début de l’exercice. Il s’agit d’une procédure de dissuasion budgétaire parce que le gouvernement a la possibilité de mettre le budget en vigueur par décret. b. L’autorisation unique Le Parlement doit donner une autorisation unique pour l’année : une fois pour toutes. c. L’année budgétaire doit se limiter à 12 mois En d’autres termes, le gouvernement dispose de 12 mois, pour percevoir les recettes et payer les dépenses. Le gouvernement doit demander l’autorisation du Parlement chaque année. C’est compréhensible, c’est avant tout un principe démocratique. B. Les atténuations du principe de l’annualité 1. Les arrangements de la règle de l’autorisation unique Ces dispositions ne questionnent pas la transparence qui est l’objectif principal de l’annualité. En cela, nous pouvons considérer ces aménagements tout à fait acceptables. a. Les lois de finances rectificatives Après approbation de la loi de finances, les dépenses ne peuvent être suivies et ne sont ordonnées que dans la limite des crédits ouverts. La loi de finances de l’année est donc prévisionnelle, car elle est basée sur des prévisions de croissance qui devraient être aussi possibles, mais qui pourraient être retardées pendant la phase de mise en œuvre. Cela explique qu’elle puisse être modifiée au cours de l’exercice par une ou plusieurs lois de finances rectificatives. Le législateur a reconnu en vertu de l’article 4 de la loi organique 130.13 que :« seules des lois de finances rectificatives peuvent en cours d’année modifier les dispositions de la loi de finances de l’année ». b. Les décrets d’avance Les crédits supplémentaires : l’article 60 de la LOF dispose, qu’en cas de nécessité impérieuse et imprévue d’intérêt national, des crédits supplémentaires (au titre des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement) peuvent être ouverts par décret en cours d’année conformément à l’article 70 de la Constitution. Les commissions parlementaires chargées des finances en sont préalablement informées. De surcroit, les crédits supplémentaires ouverts sont ratifiés par la loi de règlement de la loi de finances en question (article 64 de la LOF). Les dépenses imprévues et les dotations provisionnelles : C’est un chapitre ouvert au titre I du budget général de l’État qui n’est affecté à aucun service. Les articles 14 et 42 de la LOF offrent la possibilité d’allouer des crédits additionnels, prélevés sur le chapitre des « dépenses imprévues et dotations provisionnelles », pour la couverture de besoins urgents survenus en cours d’année, ou non prévus lors de l’établissement du budget des départements ministériels ou institutions. c. La loi de règlement Cette loi est prévue à l’article 64 de la LOF. À travers elle, le Parlement peut accorder des autorisations rétroactives au gouvernement. C’est une loi qui intervient a posteriori, une fois l’exercice achevé. Elle rend compte des dépenses effectivement réalisées et des recettes réellement perçues. Elle n’est pas une loi de prévision. Elle a deux fonctions : Constater les résultats financiers de chaque année civile et approuver les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale complétée, si nécessaire par ses lois rectificatives. Ensuite, elle accorde des autorisations, qui peuvent être rétroactives. d. La programmation budgétaire triennale Elle découle de l’article 5 de la LOF : « la loi de finances de l’année est élaborée par référence à une programmation budgétaire triennale actualisée chaque année en vue de l’adapter à l’évolution de la conjoncture financière, économique et sociale du pays. » Entrée en vigueur le 1er janvier 2019, la programmation budgétaire triennale (PBT) a pour objectif d’améliorer la gouvernance et le « dépenser mieux ». Cette programmation vise notamment à définir, en fonction d’hypothèses économiques et financières réalistes et justifiées, l’évolution sur trois années de l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Le contenu et les modalités d’élaboration de cette programmation étant fixés par voie réglementaire. 2. Les exceptions à l’antériorité : le cas de retard dans le vote du budget Ici, il s’agit vraiment de violations du principe d’annualité, parce que les exceptions qui seront étudiées causent des perturbations, dans le contexte des opérations financières. Si l’autorisation budgétaire n’est pas accordée à l’avance, cela signifie qu’elle sera retardée ou même qu’elle ne sera pas faite du tout. Il convient de noter que les lois rectificatives portent également atteinte à l’antériorité. Si avant le début de l’année budgétaire, pour une raison ou une autre, le vote de la loi de finances n’a pas eu lieu, ou le texte n’a pas été promulgué en raison de sa soumission à la Cour Constitutionnelle en application de l’article 132 de la Constitution, le gouvernement se fonde sur l’article 75 de la Constitution et l’article 50 de la loi organique no 130.13 qui affirme que : ‘le gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l’exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation. Dans ce cas, les recettes continuent à être perçues conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur les concernant à l’exception, toutefois, des recettes dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances. Quant à celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux, elles seront perçues au nouveau taux proposé’. À cet égard, il faut préciser que l’article 50 de la loi organique n° 130.13 relative à la loi de finances dispose que soient inscrites, dans le décret, les dispositions relatives aux recettes dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances, ainsi que les recettes dont la diminution de taux est prévue par ledit projet. Tout récemment en 2017, le retard pris dans la formation du gouvernement et le fait que le Parlement n’avait pas voté, avant le 31 décembre 2016, le projet de loi de finances n° 73.16 de l’exercice budgétaire 2017, a poussé le chef de gouvernement à adopter deux décrets. Le décret n° 2.16.1010, prévoyant l’affectation des crédits nécessaires à la marche des services publics et à l’exercice de leur mission, et le décret n° 2.16.1011, relatif au recouvrement de certaines ressources au titre de l’exercice budgétaire 2017. 3. Les exceptions à la limitation de l’exercice à douze mois Ce sont les exceptions les plus importantes au principe d’annualité. L’autorisation n’est plus accordée ici pour un an, mais pour une période différente, généralement au- delà de la clôture de l’exercice. Le législateur a évoqué quelques exceptions au principe de l’annualité, qui permettent l’obligation de garder l’équilibre financier des années budgétaires ultérieures. Ces exceptions concernant, selon l’article 7 de la loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances, les dispositions : – des traités de commerce, des conventions ou des accords, engageant les finances de l’Etat : c’est le cas des accords de partenariat avec l’UE, de libre-échange avec des Etas comme les États-Unis, les accords conclus avec les investisseurs marocains ou étrangers... – relatives aux garanties accordées par l’État : Les garanties offertes par l’État ne sont pas en elles-mêmes une charge immédiate, mais plutôt des charges hypothétiques. Ils ne se transforment en passif réel que dans le cas où le débiteur bénéficiant de la garantie manquerait à ses obligations et que l’État le remplaçait pour payer sa dette. Ces dettes font l’objet de couverture dans le cadre du titre relatif aux ‘charges communes’ du budget général. Il est à noter que les garanties directes de l’État ne sont guère accordées, sous la contrainte des exigences de rationalisation des dépenses publiques, que dans des strictes conditions. En contrepartie, l’État opte à soutenir la ‘Caisse centrale de garantie’ pour mener à bien cette mission. – relatives à la gestion de la dette publique ainsi que de la dette viagère : Les emprunts auxquels l’État a recours pour couvrir les déficits budgétaires peuvent hypothéquer l’équilibre budgétaire ultérieur de l’État pendant plus d’un an. La période de remboursement des prêts accordés dans le cadre de l’aide internationale est généralement supérieure à 40 ans. En outre, ce terme varie pour la plupart des emprunts extérieurs entre 15 et 25 ans. Quant à la dette viagère et les pensions, elles s’étalent sur une durée indéterminée et n’expirent qu’au décès des bénéficiaires et des ayants droit. – relatives aux autorisations d’engagement par anticipation pour lesquelles les crédits doivent être ouverts au titre de l’année budgétaire suivante, en outre, l’alinéa 2 de l’article 16 de la LOF dispose que ‘les dépenses de fonctionnement du budget général ne peuvent faire l’objet d’autorisations d’engagement par anticipation’. Les autorisations d’engagement par anticipation constituent une dérogation au principe de l’annualité dans la mesure où elles traduisent l’engagement d’ouverture de crédits au titre de l’année budgétaire suivante et peuvent ainsi engager l’équilibre financier des années budgétaires ultérieures – relatives aux crédits d’engagement : Elles concernent uniquement les crédits relatifs aux dépenses d’investissement et sont fixées, notamment, sur la base des prévisions des plans et des programmes pluriannuels (plan Maroc vert, plan halieutis, etc.) – qui concernent les programmes pluriannuels : ces programmes, d’une durée de plus d’un an, sont liés aux dépenses d’investissement et visent à préserver, recréer ou développer la richesse nationale. Cours droit budgétaire (séance n° 4) Professeur : Mr. Rachid El Bazzim Les grands principes budgétaires classiques (II) (La spécialité des crédits, l’unité et l’universalité) §2. La spécialité Le principe de spécialité ne va concerner que les dépenses. Nous présenterons ce principe avant d’étudier les aménagements apportés à son application par la LOF et ses exceptions. A. La justification du principe de spécialité et les aménagements de la LOF Le principe de spécialité des crédits votés par le Parlement dans la loi de finances permet de répartir les crédits en unités. 1. La finalité du principe de spécialité La finalité de ce principe est de permettre un contrôle plus approfondi des dépenses par le Parlement et de limiter ainsi la marge de manœuvre du gouvernement dans l’exécution du budget. En principe, cette répartition des crédits ne peut être modifiée sans l’approbation du Parlement. En votant le budget, le Parlement donne à chaque ministre la possibilité d’assurer le fonctionnement des services dont celui-ci a la responsabilité, mais il ne lui donne pas le droit d’utiliser à son gré une masse indivise de crédits ; il ne lui ouvre que des autorisations partielles, individualisées par chapitre. Par conséquent, le respect excessif de ce principe peut conduire à une appropriation excessive des crédits, entraînant l’élimination de la souplesse nécessaire pour améliorer l’action des structures gouvernementales et alourdir le pouvoir législatif de détails inutiles. 2. Les aménagements du principe de spécialité par la LOF Si les ressources du budget général sont présentées en chapitres subdivisés, s’il y a lieu, par service et par nature de recettes. La répartition des dépenses du budget général est groupée sous trois titres (les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement et les dépenses relatives au service de la dette publique). Conformément à l’alinéa 2 de l’article 38 de la LOF, les dépenses du budget général sont présentées, à l’intérieur des titres, par chapitres, subdivisés en programmes, régions et projets ou actions (c’est ce qu’on appelle nomenclature budgétaire). Les dépenses du budget général font l’objet d’un vote par titre et à l’intérieur d’un même titre par chapitre (article 55, alinéa 1de la LOF). L’unité de spécialité budgétaire désigne le niveau de l’autorisation de dépenses que le Parlement donne au gouvernement. La LOF prévoit que l’unité de spécialité est le chapitre et interdit au gouvernement d’effectuer des virements de crédits entre chapitres (article 45 de la LOF). En somme, deux niveaux doivent être distingués : • le niveau de vote : le chapitre • le niveau d’exécution : c’est le programme Lorsque les Parlementaires votent les chapitres contenus dans la loi de finances, le gouvernement se doit, dans l’exécution, de respecter la répartition des crédits telle qu’elle résulte désormais des programmes. Le gouvernement (par les gestionnaires de crédits) dispose ainsi d’une plus grande marge de manœuvre dans l’exécution des crédits qui sont mis à sa disposition en raison de la diminution du nombre d’unités de spécialisation qui a été voulue dans le cadre d’une globalisation des enveloppes qui sont désormais fongibles. En effet, la mise en œuvre du principe de fongibilité, permet aux gestionnaires des crédits d’utiliser librement les crédits et modifier les affectations prévues initialement dans la loi de finances, afin de les adapter à l’évolution de leurs besoins tout en assurant une mise en œuvre performante des programmes ou des projets ou actions dont ils sont responsables. L’article 45 de la LOF limite la fongibilité au chapitre et autorise des virements de crédits à l’intérieur d’un même programme ou entre programmes à l’intérieur d’un même chapitre. Les conditions de la fongibilité, en tant que mesure de souplesse, sont fixées par le décret du 15 juillet 2015. B. Les exceptions au principe de spécialité Les exceptions au principe de spécialité, sont en réalité nécessaires pour éviter une consommation désordonnée des crédits. Le législateur a soumis le principe de spécialité budgétaire à ces exceptions : – Les comptes spéciaux du trésor – Les charges communes : Ensemble des dépenses du budget général qui ne peuvent être imputées sur les budgets des départements ministériels ou institutions. Un chapitre des charges communes est ouvert aux titres I et II du budget général, pour la prise en charge de ces dépenses (article 43 de la LOF). – Les dépenses imprévues et dotations provisionnelles : C’est un chapitre ouvert au titre I du budget général de l’État qui n’est affecté à aucun service. Les articles 14 et 42 de la LOF offrent la possibilité d’allouer des crédits additionnels, prélevés sur le chapitre des « dépenses imprévues et dotations provisionnelles », pour la couverture de besoins urgents survenus en cours d’année ou non prévus lors de l’établissement du budget des départements ministériels ou institutions. D’autres mesures exceptionnelles sont prévues par la LOF : – Les dépassements des crédits : l’article 58 de la LOF affirme que :" les crédits relatifs aux dépenses se rapportant à la dette publique et à la dette viagère et aux remboursements, dégrèvements et restitutions, fiscaux, ont un caractère évaluatif. Ces dépenses peuvent s’imputer au-delà des dotations inscrites aux rubriques qui les concernent ". Les dépassements éventuels des crédits ouverts au titre des dépenses visées sont constatés et autorisés à titre de régularisation par la loi de règlement de la loi de finances de l’année concernée. – L’ouverture des crédits supplémentaires. – Les transformations de postes budgétaires. – les sursis à l’exécution de certaines dépenses d’investissement. – Les virements de crédits : Des virements de crédits peuvent être effectués à l’intérieur d’un programme et entre les programmes d’un même chapitre dans les conditions et selon les modalités fixées par voie réglementaire (décret de 2015). Section 2. Les principes de transparence Les principes de la transparence sont des principes qui s’adressent d’abord aux Parlementaires, puis aux citoyens. Le principe d’unité est un principe de synthèse. Cela signifie que toutes les recettes et les dépenses doivent figurer dans un document unique qui doit être voté par le Parlement. Ce seul document est le budget de l’État. Cela signifie, au contraire, qu’il ne devrait pas y avoir de recettes et de dépenses en dehors du budget de l’État. Pourquoi ? Pour des raisons politiques, dès le vote du budget, il ne peut y avoir de recettes et de dépenses qui n’ont pas été votées par le Parlement. D’autre part, le principe d’universalité est un principe d’analyse et de présentation. L’universalité renvoit à la stricte séparation du budget en termes de recettes et de dépenses. Il ne doit pas y avoir de confusion dans le budget. Le principe de sincérité a été inscrit dans la LOF ; il est moderne et relève du moral et de l’éthique. Le budget doit être cohérent et honnêtement évalué. Ce principe est de nature différente par rapport aux deux autres principes. §1. L’unité Le Maroc applique le principe de l’unité sur la base de l’article 8, alinéa 2, de la loi organique n° 130.13, qui dispose que : « toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées au budget général ». A. Le contenu du principe 1. Définition L’unité signifie que « la totalité des recettes et des dépenses doivent être inscrites dans un document unique soumis au vote du Parlement ». Par conséquent, la présentation doit être homogène pour une lecture facile. Ainsi, la débudgétisation, c’est-à-dire l’exclusion des dépenses publiques du budget, est interdite. A cela s’ajoute , la nécessité d’un projet de loi unique, même s’il peut être divisé en plusieurs parties. Cette unité doit également être trouvée dans la prévision et l’autorisation financière. Ce document unique a deux raisons : Raison politique : Le Parlement doit accorder son consentement aux impôts, en votant toutes les recettes et les dépenses. Par conséquent, un vote au Parlement doit porter sur tous les recettes et dépenses. Au contraire, les dépenses et les recettes non autorisées sont interdites. Cette première justification politique est démocratique. Raison technique : L’administration de l’État devrait bien voir au sujet de ces recettes et dépenses. Ce principe permet de faciliter l’information et le contrôle. Il est donc nécessaire d’éviter la fragmentation et la prolifération des documents et donc toutes les recettes et toutes les dépenses doivent apparaître dans un seul document, ils sont réorganisés. Étant donné que le budget doit être équilibré, toutes les recettes et dépenses doivent figurer dans le budget. 2. Les objectifs du principe Ce principe vise à faciliter l’accès à la situation financière complète de l’État et identifier le degré de cohérence et de complémentarité entre ses différentes composantes. Il permet à l’autorité exécutive de présenter le projet de budget au Parlement de la manière la plus simple possible, et de débattre de l’ensemble de la politique financière du gouvernement et d’exercer un contrôle financier sur celle-ci en une seule fois. Cependant, le développement de la pensée économique et financière, et l’expansion conséquente de l’intervention gouvernementale dans la vie économique, ont conduit à l’obsolescence de ce principe. En fait, il n’est plus compatible avec la multiplicité et la complexité des fonctions de l’État, de sorte qu’il n’est plus possible d’inclure toutes les dépenses et recettes dans un seul budget et de le soumettre à des règles et des principes unifiés. Cela a conduit à l’émergence de nouveaux types de budgets qui constituent une exception au principe de l’unité. B. Les assouplissements de l’unité budgétaire Ces aménagements sont nombreux. 1. Les services de l’État gérés de manière autonome (SEGMA) a. Définition Ce sont des services de l’État, non dotés de la personnalité morale, dont l’activité doit tendre essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à une rémunération. Au titre de l’année 2019, le nombre des SEGMA s’est établi au même niveau que celui enregistré en 2018, pour se situer à 204. Exemples des SEGMA : les centres régionaux d’investissements, le Royal golf Dar Essalem, les centres hospitaliers, le complexe sportif mohammed V, etc. b. Le régime juridique des SEGMA La création de ces services, par la loi de finances, est conditionnée par l’existence et la justification de ressources propres provenant de la rémunération de biens ou de services rendus. Ces ressources propres doivent représenter, à compter de la 3e année budgétaire suivant la création desdits services, au moins 30 % de l’ensemble de leurs ressources autorisées au titre de la loi de finances de ladite année. Les services de l’État gérés de manière autonome qui ne répondent pas à cette condition sont supprimés par la loi de finances suivante (art 21 de la LOF). L’insuffisance des recettes propres des SEGMA est compensée par le versement de subventions d’équilibre du budget général afin de couvrir leurs dépenses d’exploitation et d’investissement. c. Le système de gestion Les opérations des budgets des services de l’État gérés de manière autonome sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général, mais en tenant compte des particularités de ces budgets, le législateur marocain les a subordonnés à des règles spécifiques : – Il est interdit d’imputer au budget d’un service de l’État géré de manière autonome les dépenses de personnel. Aucun versement au profit d’un compte spécial du Trésor ou d’un service de l’État géré de manière autonome ne peut être effectué à partir du budget d’un service de l’État géré de manière autonome. En contrepartie, il est possible d’effectuer des versements, en cours d’année, au profit du budget général, à partir du budget d’un service de l’État géré de manière autonome. – Les autorisations d’engagement par anticipation ne peuvent être accordées aux services de l’État gérés de manière autonome. Et pour bien préserver l’équilibre financier des budgets SEGMA, l’insuffisance des recettes d’exploitation est compensée par le versement d’une subvention d’équilibre prévue au titre I du budget général. Elle bénéficie aussi d’une subvention d’équilibre prévue au titre II du budget général pour combler l’insuffisance des recettes propres affectées aux dépenses d’investissement. – Le ministre chargé des finances peut, à la demande des ordonnateurs intéressés, autoriser par décision des virements de crédits entre programmes d’un même chapitre. Le montant cumulé, au cours d’une même année, des crédits ayant fait l’objet de virement, ne peut excéder, pour chacun des programmes concernés, le plafond de dix pour cent (10 %) des dotations initiales ouvertes par la loi de finances en ce qui concerne le chapitre de matériel et dépenses diverses et le chapitre d’investissement du budget général. – Les budgets des services de l’État gérés de manière autonome peuvent être dotés, par arrêté du ministre chargé des finances, d’un crédit additionnel égal à l’excédent des recettes sur les paiements effectués au titre de l’année budgétaire précédente. Ces budgets peuvent être également dotés, par arrêté du ministre chargé des finances, d’un crédit additionnel égal au supplément de recettes réalisées par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances. Afin d’encourager les investissements des SEGMA, la loi organique des finances prévoit, en plus de la subvention d’équilibre, que l’excédent éventuel des recettes d’exploitation sur les dépenses est affecté au financement des dépenses d’investissement, le cas échéant. La LOF énonce aussi que les services de l’État gérés de manière autonome peuvent être dotés de crédits d’engagement correspondant à leurs programmes d’investissement pluriannuels. Parmi les règles de gestion des SEGMA, l’excédent des recettes réalisées sur les paiements effectués est reporté d’année en année. À cela s’ajoute que les engagements n’ayant pas donné lieu à ordonnancement au titre d’une année budgétaire sont imputés en priorité sur les crédits ouverts au titre du budget de l’année suivante. En cas de suppression d’un SEGMA, le solde du budget des services de l’État gérés de manière autonome supprimés par une loi de finances est pris en recette au budget général. d. L’évaluation des SEGMA Le nombre des SEGMA est en constante augmentation, atteignant plus de 200 services pour l’année 2019, en disposant d’un volume financier d’environ 3 milliards de dirhams. En outre, ces services supportent, comme les comptes spéciaux du Trésor, certaines dépenses d’investissement et de fonctionnement qui peuvent être incluses dans le cadre du budget général. À noter qu’une grande partie des services susmentionnés ne dispose pas de ressources financières autonomes, mais dépend plutôt de subventions provenant du budget général. Pour ces considérations, il est nécessaire de réduire le nombre de ces services et de maintenir celles qui procurent des revenus autonomes d’une part et fournissent des services que les services administratifs existants ne peuvent pas fournir d’autre part. Ces services devraient également faire l’objet d’une rationalisation et d’une efficacité accrues, sur la base des développements inclus dans la LOF. 2. Les comptes spéciaux du Trésor (CST) a. Le régime des CST Les CST retracent soit des dépenses qui bénéficient d’une affectation temporaire de recettes (comptes d’affectation spéciale), soit réalisent une affectation et une compensation puisque l’autorisation Parlementaire ne porte que sur un découvert maximum à ne dépasser en cours d’année (comptes de commerce et comptes d’opérations monétaires). Ce sont des comptes distincts du budget général et qui ont pour objet : – soit de décrire des opérations qui, en raison de leur spécialisation ou d’un lien de cause à effet réciproque, entre la recette et la dépense, ne peuvent être commodément incluses dans le cadre du budget général ; – soit de décrire des opérations en conservant leur spécificité et en assurant leur continuité d’une année budgétaire sur l’autre ; – soit de garder trace, sans distinction d’année budgétaire, d’opérations qui se poursuivent pendant plus d’une année. Ces opérations comptables sont liées à l’application d’une législation, d’une réglementation ou d’obligations contractuelles de l’État, précédant la création du compte (article 25 de la loi organique n° 130.13 relative à la loi de finances) Selon l’article 27 de la LOF, les CST sont classés en cinq catégories : les comptes d’affectation spéciale, les comptes d’adhésion aux organismes internationaux, les comptes de financement, les comptes d’opérations monétaires et les comptes de dépenses sur dotation. Les CST sont créés et supprimés par une loi de finances. Cependant et en cas d’urgence et de nécessité impérieuse et imprévue, des CST peuvent être créés, en cours d’année budgétaire, par décrets, conformément à l’article 70 de la Constitution. Les commissions Parlementaires chargées des finances en sont préalablement informées. Ces décrets doivent être soumis au Parlement pour ratification dans la plus prochaine loi de finances. b. Les catégories des CST i. Les comptes d’affectation spéciale (CAS) Les comptes d’affectation spéciale retracent les recettes affectées au financement d’une catégorie déterminée de dépenses et l’emploi donné à ces recettes. Ces comptes sont alimentés par le produit de taxes, de ressources affectées et, le cas échéant, de versements du budget général. Les CAS sont excédentaires par la loi. Cette obligation légale consacre le lien de causalité entre la ressource et l’emploi. Par ailleurs, cette règle assure au CAS la continuité et la complémentarité des missions qui lui sont attribuées. Les ressources des comptes d’affectation spéciale provenant du produit des taxes et/ou des recettes qui leur sont affectées doivent représenter, à compter de la 3e année budgétaire suivant la création desdits comptes, au moins quarante pour cent (40 %) de l’ensemble de leurs ressources autorisées au titre de la loi de finances de ladite année. La question essentielle qui se pose donc ici est celle de la capacité d’autofinancement de ces CAS. La loi organique consacre le principe de l’autonomie de ces comptes. Les comptes d’affectation spéciale qui ne répondent pas à cette condition sont supprimés par la loi de finances suivante. Dans le même cadre, lorsque les CAS n’ont pas donné lieu à des dépenses pendant 3 années consécutives. Ils sont alors supprimés et leur solde est pris en recette au budget général. La loi organique de finances a consacré le non-reversement de compte à compte d’un CAS : « aucun versement au profit d’un compte spécial du Trésor ou d’un service de l’État géré de manière autonome ne peut être effectué à partir d’un compte d’affectation spéciale ». Toutefois, des versements peuvent être effectués, en cours d’année budgétaire, au profit du budget général à partir d’un compte d’affectation spéciale, dans ce cas, des crédits d’égal montant peuvent être ouverts en addition aux crédits accordés par la loi de finances selon les modalités fixées par voie réglementaire. Il peut y avoir un lien de causalité entre la ressource et l’emploi des comptes d’affectation spéciale (CAS). Prenons le cas des Taxe Intérieure de Consommation sur les produits pétroliers. Une partie de cette recette est allouée au Fonds routier et au Fonds de développement agricole, parce que les bénéficiaires de ces fonds sont les plus gros contributeurs à la taxe. C’est également le cas du recouvrement des amendes, dont une partie de la recette est affectée au Fonds spécial de soutien des juridictions. C’est une façon ainsi d’inciter les tribunaux à veiller à leur mission d’exécution et de recouvrement des amendes. On remarque aussi une prédominance des Comptes d’affectation spéciale (CAS) dont le nombre s’élève à 56 sur 69 comptes en 2020. ii. Les comptes d’adhésion aux organismes internationaux Ce sont des comptes spéciaux du Trésor qui décrivent les versements et les remboursements au titre de la participation du Maroc aux organismes internationaux. Seules peuvent être portées à ces comptes les sommes dont le remboursement est prévu en cas de retrait. iii. Les comptes de financement c’est une c. Les anomalies des CST Les CST ont été créés à l’origine comme un mécanisme exceptionnel de gestion de catégorie des comptes spéciaux du Trésor qui décrit les versements sous forme de prêts de durée supérieure à 2 ans ou d’avances remboursables de durée inférieure ou égale à 2 ans, effectués par l’Etat sur les ressources du Trésor et accordés pour des raisons d’intérêt public. Ces prêts et avances sont productifs d’intérêts. L’encours total des comptes de financement a plus que doublé entre 2015 et 2017 en passant de 187,58 MDH en 2015 à 395,69 MDH en 2017, soit une augmentation de 208,11 MDH. L’octroi par l’État d’avances ou de prêts par l’intermédiaire des comptes de financement fait l’objet d’un contrat entre le ministre chargé des finances et le bénéficiaire. Ce contrat stipule, notamment, le montant de l’avance ou du prêt, la durée, le taux d’intérêt et les modalités de remboursement. Il est assorti d’un tableau d’amortissement et doit porter engagement d’inscription des crédits nécessaires aux règlements prévus en capital et intérêts aux budgets des exercices futurs de l’organisme bénéficiaire. Les remboursements d’avances et les amortissements de prêts sont comptabilisés au compte de financement. Les intérêts de ces avances et prêts sont pris en recettes au budget général. Les avances et prêts peuvent être représentés par des bons à intérêt ou des effets négociables. iv. Les comptes d’opérations monétaires Ils décrivent les mouvements de fonds d’origine monétaire. Le découvert des comptes d’opérations monétaires est limité par la loi de finances de l’année. La tenue de ces comptes est assurée de manière à faire ressortir les résultats définitifs. Ces comptes ont enregistré en 2017, à travers le compte intitulé « Différence de change sur ventes et achats de devises » qui retrace les gains et les pertes sur les achats et les ventes de devises effectués par Bank Al-Maghrib, des ressources et des charges, respectivement, de 14,40 MDH et 9,37 MDH. v. Les comptes de dépenses sur dotation. Ils retracent des opérations relatives à une catégorie spéciale de dépenses dont le financement est assuré par des dotations du budget général. Les soldes des comptes de dépenses sur dotation sont toujours créditeurs. certaines opérations particulières ou temporaires en dehors du budget de l’État. Cependant, l’augmentation remarquable du nombre de ces comptes, les sommes croissantes dont ils disposent (environ 20 % du budget de l’État) et l’ambiguïté et la confusion entourant leur gestion, en ont fait un sujet de polémique sur leur utilité et leur réputation de « caisses noires ». Toutefois, au cours des deux dernières décennies, le nombre des CST a enregistré une baisse passant ainsi de 156 comptes en 2001 à 67 en 2019 et à 69 en 2020. La gestion de ces comptes souffre de nombreux dysfonctionnements et soulève de profonds problèmes liés non seulement à leur gouvernance, mais à leur existence. La présence de ce grand nombre de CST approuvés en dehors du budget général entraîne la dispersion des ressources financières de l’État, dans lesquelles subsistent annuellement plus de 50 milliards d’excédent, qui sont reportés sans vision claire du contrôle des investissements publics et des modalités de leur programmation et de leur mise en œuvre. Dans son exposé devant le Parlement en 2017, le premier président de la Cour des comptes a estimé que la gestion des CST pâtit d’un certain nombre de dysfonctionnements, dont notamment : • l’importance du nombre des CST, qui est de 74 actuellement, malgré la réduction et le regroupement de certains types de comptes et leur rationalisation. • certains CST prennent en charge une partie des dépenses d’investissement et de fonctionnement liées aux propres attributions des ministères concernés. Ces CST constituent, en fait pour les administrations, des moyens budgétaires additionnels leur permettant de bénéficier de la souplesse procurée par ce dispositif, notamment en matière de report des crédits sur l’année suivante ; • certains CST dégagent de manière structurelle des soldes importants qui ont atteint à fin 2016, un solde cumulé reportable de plus de 122,7 milliards DH. Le volume de ces soldes dénote de la faiblesse de la programmation, le manque de suivi des opérations s’y rapportant, et soulève des interrogations quant à leur signification budgétaire et comptable. Dans ce sens, parmi les anomalies relevées, on constate que des CST à vocation sociale disposent de soldes élevés sans qu’ils soient utilisés, alors qu’en même temps, des besoins impérieux et urgents affrontent des contraintes de financement. On peut citer parmi ces comptes le fonds pour l’appui à la cohésion sociale de 8,5 MMDHs . Selon la cour des comptes, en plus des lacunes dans la programmation et la faiblesse du rythme d’exécution des crédits, la situation des CST exige, un examen approfondi pour traiter la problématique de la multiplication des comptes spéciaux, améliorer leur gouvernance, se conformer aux règles prévues, par la loi organique des finances, pour leur création et leur gestion, ainsi que la mise en place de critères stricts permettant de limiter le recours à ces comptes et préserver leurs fonctions exceptionnelles. L’exercice 2020 a été marqué par la création de quatre comptes d’affectation spéciale (CAS) intitulés : « Fonds spécial pour la promotion du système d’éducation et de formation et l’amélioration de sa qualité », « Fonds d’appui au financement de l’entrepreneuriat », « Fonds spécial pour la gestion de la pandémie du Coronavirus « Le Covid-19 » et « Fonds d’investissement stratégique », ainsi que la suppression de deux comptes de financement intitulés : « Prêts à l’Office national de l’eau potable » et « Prêts aux régies de distribution d’eau et d’électricité ». §2. L’universalité Le principe d’universalité est un principe d’analyse et de séparation des dépenses et des recettes. Il répond à la double préoccupation de veiller à ce que les comptes de l’État soient transparents et que le contrôle effectif du Parlement soit efficace. Ce principe, complémentaire au principe d’unité, implique une présentation intégrale des recettes et des dépenses du budget de l’État, qui doivent être séparées. Cela signifie que les recettes et les dépenses doivent figurer dans le budget pour leur montant brut sans être contractées et qu’il est interdit d’affecter des recettes spécifiques pour couvrir des charges bien déterminées. A. Le contenu du principe La LOF a également développé le principe d’universalité. En effet, celui-ci prévoit que les charges et ressources doivent être comptabilisées chacune de son côté de façon qu’il n’y ait pas de compensation entre les recettes et les dépenses compensation ou la non-contraction) et d’autre part qu’il est interdit d’effectuer toute affectation d’une recette à une dépense particulière (règle de la non-affectation des recettes aux dépenses). 1. La règle du produit brut (la non-contraction) La règle du produit brut est une règle très rigide. Article 8 de la loi organique de 2015 : « il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses ». L’article 21 du décret royal n° 330-66 du 21 avril 1967 portant règlement général de comptabilité publique affirme qu’il : « est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses ». L’article 53 du même texte ajoute que : « les opérations de trésorerie sont décrites par nature pour leur totalité et sans contraction entre elles ». Cette règle est très importante, car si elle n’est pas respectée, il y a des risques de faire disparaître un chiffre. C’est donc une atteinte à la transparence. Le principe d’universalité signifie que l’inscription des recettes et des dépenses dans le budget s’effectue selon leur montant brut. Cette règle suppose les autorités financières, du point de vue comptable, doivent enregistrer toutes les recettes, quelle que soit leur source, sans en déduire les dépenses qu’elles demandent à obtenir (traitements et indemnités des fonctionnaires, coûts de transport, charges d’exploitation...) Le principe de non-compensation exige l’autorisation d’enregistrer les comptes budgétaires selon la méthode du « produit brut », ce qui signifie que toutes les recettes et charges publiques sont incluses dans le budget général, et non selon la méthode du produit net. L’un des avantages de ce principe est qu’il permet aux organes chargés du contrôle financier (Parlement, Cour des comptes...) de connaître les détails du budget général, tant dans ses dépenses que dans ses ressources, et de lutter contre les aspects extravagants et négligents, ce qui est une garantie de rationalisation des dépenses de fonds publics, et de leur recouvrement autant qu’il est nécessaire. 2. La règle de non-affectation des recettes Ce principe exige que certaines recettes ne soient pas affectées au financement de certains aspects des dépenses publiques. Selon le premier alinéa de l’article 8 de la loi organique n° 130.13 relative à la loi de finances « l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses ». Il n’est pas permis, par exemple, d’allouer le produit des taxes sur les cigarettes pour financer les dépenses antitabac, ou le produit de l’immatriculation des voitures pour couvrir les frais d’établissement et de réparation des routes, ou d’allouer des frais de justice pour faire face aux frais de tribunaux. En somme, n’importe quelle recette peut financer n’importe quelle charge. B. Les exceptions au principe de l’universalité 1. Les exceptions à la non-compensation Malgré le caractère obligatoire de la règle de non-compensation, la Cour des comptes a révélé que le gouvernement n’adhère pas, dans certains cas, à cette règle lors de la gestion du budget de l’État. Par exemple, les services du ministère des Finances déduisent la part des collectivités territoriales de la taxe sur la valeur ajoutée qui est perçue, et seulement 70 % du produit de cette taxe est enregistré dans le budget général. Tout en appliquant la règle de non-compensation entre les dépenses et les recettes, le gouvernement doit enregistrer le produit total de cette taxe dans les recettes fiscales avant d’en affecter 30 % au profit des collectivités territoriales en tant que charges publiques. 2. Les dérogations au principe de la non-affectation Les dérogations au principe de la non-affectation sont strictement encadrées par la loi organique. L’article 8 énumère un certain nombre d’affectations : « certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses dans le cadre des budgets des services de l’État gérés de manière autonome, des comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières ». Cet article limite donc le nombre de dérogations possibles au principe d’universalité en termes d’affectations. Les budgets des services de l’État gérés de manière autonome, et les comptes spéciaux ayant déjà été évoqués plus haut, nous n’y revenons pas. Les procédures comptables particulières sont des techniques par lesquelles certains membres du gouvernement ouvrent de nouvelles recettes qu’elles affectent directement à certaines dépenses. La dérogation la plus complète au principe de l’universalité est constituée, tout d’abord, par les fonds de concours, à caractère non fiscal, dont l’existence constitue également une dérogation aux principes de légalité et d’unité. L’article 34 de la loi organique qui ne fait que reprendre et confirmer les dérogations, rappelle qu’il s’agit de versements effectués par des personnes publiques ou privées à une administration de l’État, à charge pour celle-ci d’utiliser les ressources qui lui sont fournies à l’exécution d’une dépense d’intérêt public que la partie versante lui désigne. Les dons et legs s’apparentent et par leur objet et par leur procédure aux fonds de concours. Ensuite, le rétablissement de crédits permet d’affecter le remboursement d’une dépense au budget et au chapitre qui l’ont initialement supportée. L’article 35 de la LOF dispose que : « peuvent donner lieu à rétablissement de crédits, les recettes provenant de la restitution à l’État de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur des crédits budgétaires, dans les conditions et selon les modalités fixées par voie réglementaire » Cours droit budgétaire (séance n° 5) Professeur : Mr. Rachid El Bazzim Équilibre et sincérité budgétaires Les principes de l’équilibre et de la sincérité budgétaire sont plus récents en comparaison avec les principes budgétaires classiques. Leur confirmation juridique ultérieure ne fait pas d’eux des éléments totalement innovants des finances publiques. Ainsi, la question initiale est de savoir comment il est devenu nécessaire de formuler explicitement ces principes, et donc ce qu’ils apportent - ou souhaitent réaliser - en termes de rigueur aux finances publiques. Section 1. L’équilibre budgétaire L’équilibre budgétaire était avant tout, pour les adeptes des finances publiques classiques, un idéal pour les gouvernants, bien qu’il n’ait pas toujours été mis en œuvre concrètement ; il est devenu aujourd’hui une obligation juridiquement affirmée. Cependant, cette mutation est complexe, parce que le concept d’équilibre lui-même est polysémique. §1. L’équilibre budgétaire, une notion polysémique A. La complexité des références à l’équilibre budgétaire Le déséquilibre budgétaire retient plus d’attention ici qu’un équilibre. À cet égard, il est important de se rappeler que le déséquilibre peut prendre deux formes. Le plus répandu dans les finances publiques est bien sûr l’état de déficit, où les recettes ordinaires ne sont pas suffisantes pour couvrir les dépenses, et ce phénomène symbolise la mauvaise gestion financière. Au contraire, nous avons tendance à considérer que l’état de l’excédent budgétaire (les recettes ordinaires sont supérieures aux dépenses) est utile ; toutefois, s’il est déjà gratifiant dans le contexte des finances privées, il peut s’avérer préjudiciable aux finances publiques, il semble que les pouvoirs publics, auquel cas auraient inutilement retiré des fonds du libre jeu de l’initiative privée, pourraient alors être tentés de dépenser inutilement. À l’heure actuelle, les États se trouvent le plus souvent en déficit qu’en excédent. Quoi qu’il en soit, le sens le plus simpliste de l’équilibre budgétaire conduirait donc à sa définition d’égalité stricte entre les ressources et les charges de l’État, les premières couvrent entièrement les secondes. Mais la réalité est différente, car le contexte économique est en constante évolution. Il est donc absolument impossible que les ressources ordinaires d’un État soient mathématiquement égales à ses dépenses, et que ce que l’on qualifie par l’expression « solde budgétaire » soit nul. En effet, dans la réalité, il y a toujours « équilibre », en ce sens que, par définition et par essence, toute « dépense » est financée. Dès lors, le déséquilibre budgétaire, dans son acception courante, renvoie plus précisément à la situation dans laquelle il faut recourir à l’emprunt pour couvrir les dépenses. L’application du principe de l’équilibre budgétaire est tributaire de choix politiques et économiques. Ainsi, sa mise en œuvre est différente d’un État à un autre, et dans un même État, l’obligation d’équilibre s’est précisée avec les lois organiques relatives aux collectivités territoriales de 2015 au Maroc, alors même que rien de tel n’est imposé dans les mêmes termes au budget de l’État. B. La multiplicité des significations de l’équilibre budgétaire L’« équilibre budgétaire » peut désigner des éléments très différents. Primo, la confrontation des recettes et des dépenses dans la loi de finances initiale (en tant qu’acte de prévision) fait naitre un équilibre – en réalité un déséquilibre – que l’on qualifie tout couramment de prévisionnel ; et si tant est que l’équilibre ainsi présenté soit rigoureusement parfait, cela ne saurait évidemment être qu’artificiel. Lors de l’exécution de la loi de finances, le solde entre les recettes ordinaires réellement encaissées et les dépenses effectivement réalisées, qui parait dans la loi de règlement, est évidemment différent : on parle ici d’équilibre ou de déséquilibre d’exécution. Secundo, la diversité des opérations budgétaires (temporaires et définitives) que l’État impose une rationalité financière. Ainsi, on impose que les opérations définitives soient équilibrées : c’est ce que l’on appelle le « petit équilibre ». C’est-à-dire que l’État ne vit pas « au-dessus de ses moyens ». Alors que, le « grand équilibre », qui prend en compte à la fois les opérations temporaires et les opérations définitives, est le plus souvent considéré comme étant moins signifiant. Par ailleurs, La LOF emploie le terme « découvert », essentiellement pour désigner l’insuffisance des ressources pour couvrir les charges temporaires. Tertio, l’une des questions clés en termes d’équilibre concerne la réalité des chiffres présentés dans la loi de finances initiale (qui est un lien important entre les principes d’équilibre budgétaire et de sincérité). Outre le fait qu’il ne s’agit que d’évaluations, il n’est donc pas exclu que le gouvernement, qui souhaite réduire le déséquilibre attendu, surestime les recettes attendues et/ou réduise les dépenses, d’autant plus que tout déséquilibre notable peut avoir un impact psychologique négatif préjudiciable à la dynamique économique. Par conséquent, nous devons reconnaître que l’équilibre comptable des chiffres, ne correspond jamais à l’équilibre réel, c’est-à-dire la situation financière réelle de l’État. Il convient d’évoquer la notion du « solde primaire » d’un budget est calculé en excluant les dépenses qui correspondent au montant des intérêts de la dette versés annuellement. Cet indicateur donne une image du poids de l’endettement public sur les générations futures. Ainsi, le solde primaire en pourcentage du PIB au Maroc a baissé de 0,9 % durant la période 2000-2007 à -1,7 % entre 2008 et 2016. Sur le plan économique, un solde primaire déficitaire (c’est-à-dire qui fait apparaître que les recettes sont inférieures aux dépenses autres que celles qui sont relatives aux intérêts des emprunts) démontre que l’État n’est pas en bonne position d’utiliser ses ressources pour se désendetter. On mentionne aussi la notion du « solde structurel » qui est le solde budgétaire après élimination des composantes liées aux fluctuations économiques (conjoncture). De là provient la référence au « déficit structurel ». §2. Les multiples approches de l’équilibre budgétaire Les États peuvent tenter de combiner des conceptions différentes de l’équilibre budgétaire. A. L’équilibre rigoureux Cette approche se fonde sur la saine gestion, c’est-à-dire que l’État ne doit pas dépenser plus qu’il ne gagne. La référence à l’équilibre permet en outre de suivre l’idéologie libérale des finances publiques classiques (triomphante au XIXe siècle) : les recettes ordinaires étant par essence limitées, le fait de bannir l’emprunt contribue à contenir de facto toute ambition interventionniste de l’État. Ceci conduit tout évidemment à dresser l’équilibre budgétaire, tant en prévision qu’en exécution, en règle de bonne conduite gouvernementale. B. L’équilibre controversé La remise en cause de cet idéal d’équilibre est le résultat de guerres et d’autres « crises ». Les États se sont donc autorisés à développer l’utilisation de l’emprunt pour faire des actions économiques au-delà de leurs recettes ordinaires. Ces intentions ont été légitimées par les thèses keynésiennes (John Maynard Keynes). Dans ce contexte, on commence à adopter des discours qui considèrent que le déficit budgétaire peut avoir un impact positif sur la dynamique économique. Le principe de l’équilibre est controversé aussi, mais indirectement. En fait, si le déficit est explicitement recommandé dans certaines hypothèses, ce n’est pas parce qu’en soi, l’économie est susceptible de se relancer, mais plutôt comme une conséquence inévitable de mesures budgétaires ciblées ; ce sont ces actions qui auront incontestablement pour conséquence de mettre le budget de l’État en déficit. C. L’équilibre revalorisé Des arguments contradictoires chevauchent sur le principe d’équilibre budgétaire qui connait une revalorisation. Certains soutiennent son interprétation stricte au nom de l’orthodoxie budgétaire ; d’autres préfèrent une certaine flexibilité dans sa mise en œuvre à des fins économiques. En outre, les keynésiens n’ont en principe jamais condamné le respect de l’équilibre budgétaire, lorsque les conditions économiques ne nécessitent pas d’assouplissement temporaire de sa mise en œuvre. Toutefois, le recours à un déséquilibre budgétaire pour rétablir l’équilibre économique a parfois eu de graves conséquences. Le dysfonctionnement peut être du, d’une part, aux risques inévitables liés à toute politique interventionniste et, d’autre part, à l’utilisation parfois excessive par certains États d’un déficit important, bien que les mesures mises en œuvre ne répondent pas directement aux impératifs économiques. Ensuite, dans de nombreux États, nous avons constaté une augmentation inappropriée du déficit, ce qui a eu pour effet d’accroître considérablement la dette publique. Ce sont les risques générés par de telles situations qui ont conduit à des avertissements à l’égard de ces États, qui font naturellement valoir la nécessité d’une bonne gestion des finances publiques. La revalorisation du principe d’équilibre semble avant tout un rappel à la rigueur. §3. L’équilibre budgétaire dans le contexte marocain Dans le cadre de la constitution de 2011, le principe de l’équilibre budgétaire est devenu une règle constitutionnelle. L’article 77 de la Constitution affirme que « le Parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre des finances de L’État ». La LOF concrétise cette règle en disposant que : « la loi de finances détermine, pour chaque année budgétaire, la nature, le montant et l’affectation de l’ensemble des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elle tient compte de la conjoncture économique et sociale qui prévaut au moment de sa préparation, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elle détermine» Afin de maintenir l’équilibre des finances de l’État, le produit des emprunts ne peut pas dépasser la somme des dépenses d’investissement et du remboursement du principal de la dette au titre de l’année budgétaire. Le Gouvernement peut procéder aux opérations nécessaires à la couverture des besoins de trésorerie (article 20 de la LOF). Pour atteindre cet équilibre, la première partie de la loi de finances de l’année arrête, conformément à l’article 36 de la LOF, « les données générales de l’équilibre financier ». La cohérence entre le budget et l’économie est devenue nécessaire, à l’heure actuelle, d’autant plus que l’alinéa 2 de l’article 75 de la Constitution fait du budget un outil de mise en œuvre des plans de développement stratégiques et des programmes pluriannuels. Il ne fait aucun doute que le déséquilibre ou le déficit s’inscrit dans cette nouvelle perception. Le financement par le déficit est une constante de la politique budgétaire au Maroc. Les différents budgets généraux du Maroc présentent un déficit financier chronique même si sa gravité et son risque pour les équilibres financiers et économiques du pays varient d’une étape à l’autre. Dans la première phase (1968-1974), le taux de déficit est resté relativement limité et n’a pas dépassé le plafond de 5 % du produit intérieur brut. Dans la deuxième phase (1975-1990), le taux de déficit a augmenté rapidement pour atteindre plus de 16 % dans les années 1976, 1977 et 1981. Dans la troisième phase (1991-2015), le taux de déficit a progressivement diminué pour atteindre son plus bas niveau en 2006, soit 1,5 %. En effet, le Maroc a pu, par le produit de la privatisation, de dégager un excédent budgétaire au cours des années 2007 et 2008, qui s’élevaient respectivement à 0,3 % et 0,4 %. Si la politique budgétaire stricte adoptée par les pouvoirs publics avait conduit à maîtriser le niveau du déficit et à le contenir dans des limites contrôlées au début des années 90 du siècle dernier. Il en résultait, en revanche, l’exacerbation du phénomène du chômage, l’accélération de la pauvreté et la fragilité de la croissance économique en réduisant les dépenses publiques et en paralysant l’emploi dans le secteur public, ainsi que la baisse des subventions et des investissements publics. En fait, le gouvernement a limité son rôle à la gestion des comptes publics au lieu d’adopter une politique budgétaire volontariste qui encourage l’activité économique et le développement social. Section 2. La sincérité budgétaire La question de la « transparence » des données budgétaires est à l’origine de la reconnaissance du principe de sincérité budgétaire en droit marocain. §1. L’affirmation d’un principe à connotation morale Dans tous les pays, des doutes se manifestent sur la fiabilité des projections budgétaires soumises aux parlementaires pour approbation. Au Maroc, les projets de lois de finances sont élaborés exclusivement par le Gouvernement avant d’être votés par le Parlement. La question de la transparence des informations budgétaires et comptables transmises au parlement, et des évaluations des recettes et des dépenses, a revêtu une grande importance lors de la dernière décennie. En effet, la LOF dont les dispositions progressives sont entrées en vigueur à partir de 2016 a consacré le principe de la sincérité budgétaire. A. La construction jurisprudentielle du principe de la sincérité budgétaire Le principe de sincérité est apparu dans les années 1990 dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel français (décision n° 94-351 DC, 29 décembre 1994, loi de finances pour 1995) avant d’être consacré par la loi organique relative aux lois de finances de 2001. Son article 32 dispose que les : « lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État ». Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler) ». Sous la pression persistante des parlementaires, le Conseil constitutionnel français n’en a pas moins progressivement érigé la sincérité au rang des principes budgétaires dont il lui appartient de vérifier le respect : il lui confère une valeur constitutionnelle. B. la sincérité budgétaire, un concept abstrait et à connotation morale Le principe de sincérité se situe au point d’intersection du droit et de la morale. Il cherche à appréhender un comportement. La connotation morale ne fait qu’aggraver l’incomplétude du principe de sincérité. À titre de comparaison, nous savons que les principes d’annualité, de l’unité et de l’universalité ont un contenu concret, et que leur respect est légalement garanti par l’existence de règles et de procédures précises entourant l’élaboration et la mise en œuvre de la loi de finances, de sorte que toute violation est facilement repérable. À cela s’ajoute que la forte connotation morale de la « sincérité budgétaire » rend sa définition plus complexe, puisque l’invocation de la sincérité, en général, se réfère souvent à la personne (et à sa position) plutôt qu’à quelque chose ou un fait (et à ses conséquences). Ainsi, l’évaluation de la bonne mise en œuvre du principe de sincérité en matière de lois de finances conduit inévitablement à prendre en considération, non pas les conséquences juridiques et matérielles des dispositions de la loi dont on peut manifester des doutes, que les intentions et le comportement de leurs auteurs. En somme, la qualification d’une disposition d’« insincère » dans une loi de finances semble particulièrement délicate jusque-là. §2. La consécration du principe de sincérité par le droit marocain La sincérité est plus discrète en droit budgétaire, ce qui s’explique tout naturellement par le caractère essentiellement prévisionnel des budgets publics, rebelles à l’exactitude des montants des ressources estimées et des charges autorisées. A. Le principe de sincérité et la LOF L’article 10 de la LOF précise que les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. La sincérité des ressources et des charges s’apprécie compte tenu des informations disponibles au moment de leur établissement et des prévisions qui peuvent en découler. L’article 10 commence par énoncer le principe de sincérité budgétaire en précisant l’étendue de son champ d’application : « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ». Trois observations s’imposent d’emblée : ● Premièrement, la LOF n’apporte pas à la notion de sincérité budgétaire une définition précise qui aurait pu estomper son ambiguïté ; il est vrai que, même en dehors du droit budgétaire, il s’agit d’une notion aux contours variables et susceptibles d’interprétations subjectives, et que sa transposition aux finances publiques n’en est pas facilitée. ● Deuxièmement, parce que l’article 10 vise simultanément les ressources et les charges inscrites dans la loi de finances, l’exigence de sincérité s’étend sans conteste au solde budgétaire, qui se doit, lui aussi, d’être sincère ; on mesure d’ailleurs mieux ainsi la complémentarité des principes d’équilibre et de sincérité, à travers l’évidente nécessité de disposer de données chiffrées fiables pour pouvoir apprécier de manière pertinente le déficit de l’État. ● Troisièmement, la loi de finances est un acte de prévision, et par conséquent les ressources et les charges qui y figurent ne peuvent qu’être le résultat d’évaluations, par définition approximatives et incertaines ; donc, on déduit que le principe de sincérité budgétaire ne peut exiger l’exactitude complète des données chiffrées contenues dans la loi de finances, mais, seulement, que leur évaluation a été effectuée de façon sincère. C’est pour cette raison que l’article 10 tente d’apporter des précisions. Il dispose en effet, à la suite de son affirmation du principe, que la sincérité des ressources et des charges « s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Dans le même cadre, l’article 31 de la LOF prévoit que les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière. En fait, la sincérité est un principe classique de la comptabilité générale, aux côtés de l’image fidèle, de la prudence et de la permanence. Elle tient la même place en comptabilité publique, où les comptes de gestion des comptables publics doivent être « affirmés sincères et véritables », et où elle explique fondamentalement le caractère original du régime de la responsabilité objective des comptables publics. Ainsi, le législateur a précisé que la Cour des comptes : « certifie la régularité et la sincérité des comptes de l’État ». (alinéa 5 de l’article 31 de la LOF). L’article 33 dans son 3e alinéa ajoute que : « les comptables publics sont chargés de la tenue et de l’élaboration des comptes de l’État. Ils veillent au respect des principes et des règles comptables en s’assurant notamment du respect de la sincérité des enregistrements comptables, du respect des procédures et de la qualité des comptes publics ». Le principe de sincérité budgétaire est garanti par l’existence de contrôles administratifs, politiques, mais aussi juridictionnels. Les contrôles juridictionnels interviennent au stade de la prévision (Cour Constitutionnelle) et au stade de l’exécution (Cour des comptes). La cour constitutionnelle s’intéresse plutôt aux vices de forme qui sont à l’origine de l’insincérité d’un projet de loi de finances. Il s’agit alors de vérifier s’il n’y a pas eu de mauvaise foi dans la présentation du budget. B. La mise en œuvre difficile du principe de sincérité budgétaire On constate que les dispositions de la LOF n’ont pas permis de rendre plus précis le contenu et la portée du principe de sincérité budgétaire. L’appréciation de sa mise en œuvre demeure donc toujours incertaine. Le Conseil constitutionnel français précise qu’il conviendra, pour apprécier la sincérité d’une loi de finances, de mettre l’accent non pas tant sur les aléas inhérents à la prévision budgétaire que sur « l’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances ». Cette attitude renforce sensiblement l’aspect éthique du principe – et par voie de conséquence la subjectivité de son appréciation – puisque l’intention doit désormais prévaloir sur les effets. La portée du principe de sincérité budgétaire pousse à distinguer les lois de règlement des autres lois de finances. Pour les premières en effet, la sincérité « s’entend en outre comme imposant l’exactitude des comptes ». En fait, la loi de règlement est la seule de toutes les lois Cours droit budgétaire (séances 6 et 7) Professeur : Mr. Rachid El Bazzim L’élaboration du projet de loi de finances par le gouvernement L’établissement du budget général de l’État, qui est lié à la loi de finances de l’année, est un processus annuel renouvelé, long et complexe. Il commence par l’initiation et la de finances qui n’a pas un caractère évaluatif ’est pourquoi les conséquences en préparation par le gouvernement du PLF (Projet de loi de finances), puis son dépôt et faisant ici de la fiabilité des chiffres l’un des critères de leur sincérité. La difficile mise en œuvre de ce principe provient aussi du caractère abstrait et moral du concept même de sincérité, qui, à la fois, introduit une inévitable part de subjectivité dans son appréciation concrète, et sous-entend un jugement moral de l’auteur des mesures contestées. En conclusion, toutes ces considérations remettent en cause la portée du principe de la sincérité budgétaire. En effet, si la rigueur des chiffres de la loi des finances, malgré leur caractère temporaire et prévisionnel, pouvait prévaloir pendant un certain temps comme critère spécifique pour les finances publiques, la logique des résultats de la LOF, face à la réalité des politiques publiques, aurait pu changer la situation : la possibilité de remplacer les crédits et les besoins réglementaires budgétaires conduirait en effet aujourd’hui à relativiser cette exactitude, en faveur de l’efficience des mesures adoptées et de l’efficacité des résultats de la gestion financière de l’État. Toutefois, une chose est sure, aucun dispositif ne permet aujourd’hui de s’assurer de la sincérité des prévisions de finances publiques en amont de leur approbation par le Parlement. sa soumission au Parlement, et enfin sa discussion et son vote, avant sa promulgation en tant que loi par le Roi puis sa publication au bulletin officiel afin qu’il devienne exécutoire. La loi de finances, dont l’élaboration prend près d’un an, est un document complexe que toutes les institutions étatiques et divers départements gouvernementaux interviennent pour le formuler et le préparer, que ce soit au niveau de l’administration centrale ou des services extérieurs. C’est aussi le seul texte juridique qui combine, pour son approbation et son adoption, les efforts de toutes les commissions permanentes des deux chambres du Parlement. Et puisque la loi de finances est le principal outil qui permet au gouvernement d’exercer et de remplir ses fonctions et pouvoirs qui lui sont confiés et de financer ses interventions et activités politiques, économiques, sociales, culturelles, sportives, environnementales, et autres, le législateur a soumis son établissement à un calendrier strict et à des procédures précises, dont le non-respect affecte le fonctionnement normal de l’administration et des services de l’État. L’enjeu ici est de tirer les lumières sur le processus d’élaboration par le gouvernement du projet de loi de finances qui sera soumis à l’approbation du Parlement. Cette phase est primordiale, non seulement en raison des prérogatives juridiques de l’exécutif en matière financière, mais aussi parce que la loi de finances est le support privilégié des politiques gouvernementales. Le processus d’élaboration et d’exécution de la loi de finances a été modifié par la mise en œuvre de la LOF, qui s’appuie sur une logique de résultats. Toutefois, si la LOF a innové en matière de vote et d’exécution de la loi de finances, elle ne contient que très peu de dispositions en ce qui concerne l’élaboration gouvernementale du projet de loi de finances (PLF). Et ceci pour ne pas imposer des procédures contraignantes sur l’action du gouvernement et ne pas affecter sa liberté dans l’élaboration des politiques publiques qu’il entend mener dans le cadre de l’article 89 de la Constitution : « sous l’autorité du Chef du Gouvernement, le gouvernement met en œuvre son programme gouvernemental, assure l’exécution des lois, dispose de l’administration et supervise les établissements et entreprises publics et en assure la tutelle ». De surcroit, la phase d’élaboration du PLF doit tenir compte de la nouvelle conception des finances publiques de l’État, et l’adapter aux exigences de l’efficacité et de la performance. Deux axes retiendront ici l’attention : les rôles des intervenants lors de l’élaboration du PLF (I), puis la procédure de l’élaboration, qui doit prendre en compte le contexte dans lequel la loi de finances à venir aura à s’appliquer (II). I- Les intervenants en matière d’élaboration du PLF Il s’agit bien ici d’un « projet » de loi de finances. La Constitution du 29 juillet 2011 consacre ce monopole de l’initiative gouvernementale en matière de loi de finances : elle se réfère en effet exclusivement aux « projets » de loi de finances, alors même que généralement, le système juridique marocain est fondé sur une initiative législative partagée. L’article 78 de la Constitution dispose bien que « l’initiative des lois appartient concurremment au Chef du Gouvernement et aux membres du Parlement ». On notera ici que la terminologie juridique distingue entre le produit d’une initiative gouvernementale (projet de loi) et celui d’une initiative parlementaire (proposition de loi). Cette situation particulière des lois de finances est corroborée par la LOF de 2015. Ce monopole est aujourd’hui classique dans bon nombre de systèmes juridiques, même si les Parlements revendiquent parfois une initiative partagée. Au Maroc, il a été justifié, d’une part, par les compétences définies par l’article 92 de la Constitution — la politique économique et financière étant l’une des composantes de la « politique générale de de l’État —, d’autre part, par l’aspect technique des prévisions et évaluations budgétaires, qui sont opérées par les services du ministère de l’Économie et de finances. De plus, l’article 46 de la LOF dispose que :« sous l’autorité du Chef du Gouvernement, le ministre chargé des finances prépare les projets de lois de finances conformément aux orientations générales ayant fait l’objet de délibérations au Conseil des ministres ». L’expression « le ministre chargé des finances » a pour but de tenir compte de l’absence de nomenclature officielle des ministères au Maroc : ainsi, il n’y a pas nécessairement un ministre qui porte expressément le titre de « ministre des Finances ». Les rédacteurs de la LOF de 205 ont visé de renvoyer à celui des ministres qui est en charge des finances, quelle que soit sa dénomination officielle. De surcroît, le terme « délibérations » est utilisé pour qualifier l’étape finale d’un projet de loi avant son dépôt au Parlement. La loi de finances s’inscrit dans la droite ligne des règles constitutionnelles, d’une part en consacrant la suprématie du conseil des ministres et du rôle « enfin » joué par le chef du gouvernement, et en privilégiant le rôle du ministre chargé des finances, car il s’agit ici d’élaborer le texte qui va encadrer les finances publiques de l’État pour l’année à venir. §1. Le chef du gouvernement L’autorité du chef du gouvernement est consacrée par les textes, mais la pratique démontre que son rôle se minimise dans l’élaboration du PLF. A. La consécration de l’autorité du chef de gouvernement par les textes L’autorité du chef du gouvernement s’inscrit ici dans la logique des dispositions constitutionnelles relatives à sa fonction. En tant que chef hiérarchique de ce gouvernement qui délibère sur « la politique générale de l’État avant sa présentation en Conseil des ministres » (article 92, Cst), son autorité est manifeste sur le ministre chargé des finances, qui élabore le PLF. Ces considérations juridiques sont renforcées par des arguments économiques : la définition des mesures budgétaires, qui traduisent l’interventionnisme étatique moderne, constitue l’un des moyens majeurs que le gouvernement peut mettre au service de ses objectifs politiques. La LOF vient traduire expressément cette prééminence institutionnelle du chef du gouvernement, en affirmant son autorité lors de l’élaboration du PLF. Dans ce cadre, il est précisé que cette autorité s’exerce dans le domaine de compétences du ministre chargé des finances. Ce qui exprime la volonté de faire dominer les préoccupations politiques sur les considérations financières ; de plus, la mise en œuvre des politiques publiques aujourd’hui nécessite la maitrise des outils interventionnistes. Si le chef du gouvernement a de larges moyens juridiques pour exercer son autorité en matière financière, la pratique peut toutefois venir limiter son influence. B. La portée de l’intervention du chef du gouvernement dans l’élaboration du PLF Les étapes d’élaboration du PLF permettent au chef de gouvernement d’exercer une certaine autorité. En effet, « le Chef du gouvernement invite les ordonnateurs, par circulaire, à établir leurs propositions de recettes et de dépenses pour l’année budgétaire suivante » (article 4 du décret n° 2-15-426 du 15 juillet 2015 relatif à l’élaboration et à l’exécution des lois de finances), de par-là, il assure la direction en cadrant, au tout début de la procédure, les grandes lignes du futur PLF par une « lettre de cadrage » ; il en contrôle le bon déroulement ; il y dispose enfin d’un pouvoir de sanction, au sens large du terme, puisque c’est à lui qu’incombe la tâche de trancher les éventuels désaccords entre le ministre des Finances et les autres membres du Gouvernement. Ainsi, bien qu’il s’agisse d’un projet de loi de finances, le ministre chargé des finances semble indiscutablement relégué au second plan. Toutefois, l’exercice de cette autorité peut être entravé par différents facteurs. Premièrement, si l’autorité du chef du gouvernement est bien affirmée par les textes, il ne peut se heurter aux limites d’ordre institutionnel. En effet, s’il est le chef du gouvernement, le Roi jouit de larges pouvoirs dans l’architecture constitutionnelle marocaine : c’est notamment le monarque qui « nomme le Chef du Gouvernement » et « à la suite de la démission du Chef du Gouvernement, le Roi met fin aux fonctions de l’ensemble du gouvernement » (Constitution – article 47), et « préside le Conseil des ministres » (article 48). De toute façon, le projet de loi des finances ne peut être soumis à délibération en Conseil de gouvernement qu’après que ses orientations générales aient été acceptées en Conseil des ministres (art. 49 Cst), ce qui réduit la marge de manœuvre du gouvernement. Deuxièmement, des limites d’ordre technique peuvent affecter l’autorité du chef du gouvernement. Il manque de services techniques spécialisés en matière financière et budgétaire, qui sont rattachés au ministère en charge de l’économie et des finances. Par conséquent, cette situation renforce le poids du ministre de l’Économie et des Finances, qui se voit disposer à la source des informations qui servent de base à l’élaboration du PLF, face à un chef du gouvernement aux compétences plus généralistes. Enfin, la pratique démontre que l’autorité du chef du gouvernement en matière budgétaire peut être affaiblie par l’expertise et les compétences spécifiques du ministre des Finances. Et parfois, la cohérence de l’action gouvernementale fait défaut, lorsqu’il y a des divergences de conception sur l’action économique à mener. De toute façon, le ministre chargé des finances demeure, juridiquement, placé sous l’autorité du chef du gouvernement. §2. Le rôle valorisé du ministre chargé des finances On note qu’il n’existe pas de nomenclature préétablie des ministères au Maroc. La dénomination des fonctions ministérielles peut varier d’un gouvernement à l’autre, et l’architecture gouvernementale est variante également. Le droit budgétaire emploie la dénomination générique de « ministre des Finances ». La LOF a recours à la formulation du « ministre chargé des finances ». Ces options terminologiques traduisent des choix politiques. Placé sous l’autorité du Chef du gouvernement par les textes de référence lors de l’élaboration du PLF, le ministre chargé des finances peut néanmoins voir son intervention valorisée dans la pratique. A. Les fondements du rôle dévolu au ministre des Finances Comme les autres membres du Gouvernement, le ministre chargé des finances est nommé par le Roi, sur proposition du Chef du gouvernement (Constitution – article 47 alinéa 2) ; de même, c’est également sur proposition du Chef du gouvernement qu’il peut être mis fin à ses fonctions : cette disposition peut donc permettre au chef du Gouvernement (au moins, en théorie) de se séparer d’un ministre des finances avec lequel il serait en désaccord. En outre, la Constitution ne lui réserve pas de rôle spécifique : il existe en effet une égalité juridique entre les ministres, à laquelle la constitution de 2011 n’a pas dérogé. On note aussi que les décisions qui ont une incidence financière nécessitent le contreseing du ministre des Finances. Les textes financiers définissent plus précisément l’étendue des compétences du ministre des Finances, qui « prépare » le projet de loi de finances. En ce qui concerne les charges de l’État, le ministre des Finances a un rôle essentiel de coordonnateur en matière d’inscription des crédits alloués aux ministres pour faire face aux dépenses de leurs ministères. Il examine et centralise ces demandes en évaluant leur pertinence et contribution à la réalisation des objectifs des politiques publiques : il est appelé donc à harmoniser ces demandes, et veiller à leur comptabilité qualitative et quantitative avec les recettes budgétaires et les impératifs d’équilibre et du déficit budgétaire. En matière de ressources, le ministre des Finances est le seul « ministre-encaisseur » : toutes les sommes encaissées par l’État le sont au nom du Trésor public, qui relève de son ministère (principe d’unité de caisse, principe d’universalité budgétaire). Il monopolise la perception et le recouvrement des recettes fiscales ; toutefois la détermination du montant de ces recettes dépend directement de la législation fiscale adoptée par le Parlement. L’interventionnisme budgétaire pousse le ministre des Finances à mettre en adéquation les stratégies économiques du gouvernement et les moyens dont ils disposent à cet effet. Toutefois, les grandes lignes de ces stratégies sont fixées par le Conseil des ministres puis le gouvernement, et les moyens financiers sont encadrés par la loi. B. L’importance du rôle du ministre des Finances lors de l’élaboration du PLF Le ministre des Finances qui « prépare les projets de loi de finances », assure la tâche de traduire en chiffres les objectifs économiques et financiers du Gouvernement pour l’année à venir. Les PLF sont élaborés en tenant compte des données économiques : contexte économique national et international, mesures à prendre dans ce contexte, objectifs économiques et sociaux du gouvernement en place (la majorité politique). Au regard de ces divers éléments, les masses budgétaires (ressources et charges) doivent bien sûr être évaluées, mais également modulées dans le cadre des contraintes des Institutions financières internationales en matière de déficit et d’endettement publics, afin d’être soumises à l’approbation du Parlement. En fait, la fusion de l’économie et des finances au sein d’un même ministère témoigne la plupart du temps d’une volonté politique de créer un pôle économico-financier fort et efficient. À l’inverse, l’attribution de l’économie et des finances à deux ministères différents a pour objectif d’individualiser les contraintes et de mettre en évidence les exigences de chaque secteur ; mais elle comporte les risques de manque de coordination entre les deux ministres ou les conflits de suprématie entre les deux, autour de la question sous- jacente de savoir s’il faut ou non faire primer le volet économique sur le volet financier. En résumé, il n’existe pas un système idéal en la matière. Au Maroc, sous le deuxième gouvernement de saad eddine El Otmani (9 octobre 2019), on assiste donc de nouveau à un regroupement de l’économie, des finances et de la réforme de l’administration au sein d’un même ministère qui paraît investi d’un large pouvoir décisionnel. Depuis lors, le ministre de l’Économie et des Finances a hérité de deux portefeuilles ministériels et non des moindres, à savoir le département des affaires générales et de la gouvernance ainsi que celui de la fonction publique et de la réforme de l’administration. Les mutations successives de cette structure, dans le cadre élargi de la « modernisation de l’État » et la logique « des résultats », témoignent cependant, s’il en était besoin, des difficultés de l’État à s’adapter à de nouvelles exigences de gestion publique. §3. Les Directions et services ministériels L’organisation actuelle du ministère de l’Économie, des Finances et de la réforme de l’Administration est régie par le décret 2.07.995 du 23 octobre 2008 (qui sera amendé par le décret n° 2.20.394). L’article 1 du décret n° 2-07-995 relatif aux attributions et à l’organisation du ministère de l’Économie et des Finances précise que « l’autorité gouvernementale chargée de l’économie et des finances élabore la politique de l’État en matière financière, monétaire, de crédit et des finances extérieures, de rationalisation du secteur public et de privatisation des entreprises publiques. Elle en assure et en suit l’exécution conformément aux lois et règlements en vigueur et sous réserve des compétences dévolues au Premier ministre en matière de coordination et de suivi de l’exécution de la politique gouvernementale dans le domaine des relations avec les institutions du groupe de la banque mondiale. À ce titre, elle est chargée de : – préparer les projets de lois de finances et de veiller à l’exécution de ces lois ; – élaborer le rapport accompagnant le projet de loi de finances qui définit les grandes lignes de l’équilibre économique et financier et expose les résultats obtenus et les perspectives d’avenir ainsi que les variations des recettes et dépenses et ce en coordination avec les travaux de préparation du budget économique ; – définir les conditions de l’équilibre financier interne et externe, d’assurer la mobilisation des ressources nécessaires à cet effet, d’élaborer et de mettre en œuvre la politique d’endettement ; – élaborer et de mettre en œuvre la politique fiscale et douanière ; – assurer le recouvrement des recettes publiques et le paiement des dépenses publiques ainsi que la gestion de la trésorerie publique ; – assurer la liquidation et le paiement des rémunérations du personnel civil et militaire de l’État et le paiement des pensions, allocations et rentes ; – contrôler toutes les opérations de recettes et de dépenses publiques ; – viser les projets de textes susceptibles d’avoir une incidence financière directe ou indirecte » Cela étant, on sait que parmi les grands atouts du ministère chargé des finances, est qu’il dispose d’un éventail de services spécialisés en matière financière. Ce sont plus particulièrement certains de ces services qui, au sein du ministère, vont être les supports et les acteurs essentiels de l’élaboration du PLF que le ministre des Finances doit « préparer ». A. La Direction du trésor et des finances extérieures La DTFE est l’un des organes essentiels de l’administration économique et financière, comme en témoigne d’ailleurs sa dénomination, qui traduit l’ampleur de ses missions, mais également de son rôle fondamental dans l’élaboration du PLF. C’est en effet à elle qu’incombe la tâche de définir le contexte économique qui doit servir de support à la politique budgétaire du Gouvernement pour l’année à venir. À ce titre, et conformément au décret de 2008 qui précise ses attributions, elle est d’abord chargée de la définition des conditions des équilibres macroéconomiques et contribution à leur réalisation, de l’élaboration des prévisions de la balance des paiements, la définition du régime de change et contribution à la déclinaison de la politique du commerce extérieur. Elle s’attache plus particulièrement aux politiques monétaires et budgétaires ; elle contribue à la gestion de la dette et de la trésorerie, à l’élaboration de la politique, la stratégie et les normes en matière des financements extérieurs. À partir de ses diagnostics macroéconomiques, elle a également une fonction de préparation des textes législatifs et réglementaires dans les domaines de la monnaie, du crédit et des marchés des capitaux et de ceux régissant les établissements publics à caractère financier. B. La Direction des études et des prévisions financières La direction des études et des prévisions financières, est chargée de faire toute proposition et de procéder à toute étude de nature à éclairer le ministre de l’Économie et des Finances en matière de politique économique nationale ; participer à la préparation du PLF à travers le pilotage des prévisions financières et l’élaboration du Rapport économique et financier qui définit les grandes lignes de l’équilibre économique et financier de ce projet ; analyser les informations économiques, financières et sociales et de suivre l’actualité économique nationale. C. La Direction du budget Cette Direction joue un rôle important dans le fonctionnement de l’Etat, puisque toute mise en œuvre d’une politique publique nécessite des moyens financiers. La Direction du budget a pour mission première de proposer au ministre des stratégies en matière de finances publiques, et plus particulièrement une politique budgétaire adéquate. Les priorités fixées par le gouvernement sont appelées à être traduites en moyens budgétaires. Concrètement, c’est la direction du budget qui élabore le PLF et les documents qui doivent l’accompagner. Elle veille ainsi à la mise en œuvre de la LOF, et compte maîtriser la performance des dépenses publiques dans le cadre de la nouvelle logique de résultats, à la cohérence de loi de finances en programmes et actions. La direction du budget organise la concertation entre les différents ministres qui sollicitent des crédits budgétaires et le ministère des Finances qui doit centraliser et harmoniser ces demandes. Elle a un rôle tout au long de la procédure gouvernementale d’élaboration du PLF. La Direction est en fait, l’organe essentiel de préparation des projets de lois de finances initiales et des projets de lois de finances rectificatives. Toutefois il faut noter ici que sa mission s’élargit aussi au suivi et au pilotage de l’exécution budgétaire des masses budgétaires (recettes et dépenses), et que c’est elle qui élabore également les projets de lois de règlement. D. La Direction générale des impôts La Direction générale des impôts est chargée du calcul, du recouvrement et du contrôle de l’impôt, la DGI constitue un exemple significatif de la réforme de l’État. L’élaboration du PLF figure parmi les attributions de la DGI. Tout d’abord, elle accomplit une fonction d’expertise et de conseil financier qui provient directement de sa mission de recouvrement des recettes de l’État et d’exécution des dépenses publiques, ensuite, elle assure des compétences en matière d’élaboration de dispositions législatives et réglementaires à caractère fiscal. Ces quatre directions des ministères financiers sont les plus directement impliquées dans le processus d’élaboration du projet de loi de finances. Toutefois, il existe une multitude d’autres services rattachés à ces ministères, parmi lesquels il faut mentionner La Direction des entreprises publiques et de la privatisation. On peut également évoquer l’Administration des douanes et impôts indirects, chargée de la perception des droits et taxes douanières, du recouvrement des impositions fiscales et parafiscales, de la lutte contre les trafics illicites et du contrôle des marchandises et des personnes aux frontières. À cela s’ajoutent divers organes de contrôle, tels que l’Inspection générale des finances. II. Le processus d’élaboration du projet de loi de finances La LOF détermine les fondements, les principes et les mécanismes budgétaires, mais elle laisse une grande marge de manœuvre au gouvernement pour l’élaboration des projets des lois de finances. Cela étant, le contexte de l’élaboration du PLF demeure très contraignant. §1. Le contexte de l’élaboration du PLF De nombreuses contraintes affrontent l’action du gouvernement. La mise en œuvre est souvent difficile à orchestrer. D’abord, il appartient au gouvernement d’ajuster les masses budgétaires vers l’équilibre. Rappelons que le FMI fixe un plafond de 3 % en termes de déficit budgétaire. Cette discipline, qui s’inscrit dans une gouvernance par les chiffres, procède d’une coordination de la politique économique centrée sur l’objectif de contrôle de l’inflation à un niveau proche de 2 %. En fait, le PLF devra maîtriser les dépenses de l’État afin qu’elles n’excèdent pas substantiellement le montant attendu des recettes ordinaires de l’État, le gouvernement envisage de ramener l’endettement du Trésor à 60 % du PIB d’ici à 2021, il se fixait encore à plus de 65 % en 2018. Ensuite, le futur budget devra s’inscrire dans les engagements qu’a pu lui-même s’assigner l’État en matière de programmation pluriannuelle de ses finances publiques prévue par la Loi Organique n° 130-13 relative à la loi de finances (LOF) promulguée le 2 juin 2015. Les dispositions relatives à la programmation budgétaire pluriannuelle sont entrées en vigueur le 1er janvier 2019. L’élaboration du projet de loi de finances doit aussi tenir compte de contraintes économiques à côté des contraintes juridiques. Nous savons que les décisions budgétaires dépendent dans une large mesure du contexte économique, tant au niveau national qu’international. Le gouvernement ne peut donc pas en être exempt. Sinon, cela risquerait d’abord de mettre en danger les équilibres économiques nationaux, non seulement pour le secteur public, mais aussi pour le secteur privé de la production ; ce faisant, elle risquerait également d’empiéter indirectement sur les contraintes juridiques susmentionnées, notamment en augmentant le déficit public et la dette publique. Ainsi, les stratégies économiques et budgétaires que le gouvernement est en principe en droit de définir sont en réalité largement limitées par le contexte dans lequel le futur budget en préparation doit être exécuté. Ce sont ces considérations qui justifient l’importance qu’il convient d’accorder aux prévisions économiques et financières précédemment élaborées par les structures internes des ministères des finances. Par conséquent, il est entendu que, compte tenu de l’ampleur de ces exigences et surtout de leur diversité, le gouvernement rencontre souvent de grandes difficultés pour les concilier. §2. Le calendrier du budget gouvernemental : les étapes des procédures d’élaboration du projet de loi de finances On doit rappeler ici que la LOF ne précisait pas la procédure d’élaboration du PLF, le Gouvernement a tenté de mettre à profit la liberté qui lui était ainsi laissée pour adapter cette procédure aux nouvelles exigences de la logique de résultats au lieu de l’ancienne logique des moyens. En outre, il faut également intégrer à cette procédure la Programmation Budgétaire Triennale (PBT). C’est un instrument de programmation pluriannuelle des ressources et des charges publiques permettant d’assurer sur un horizon glissant de trois ans une meilleure prédictibilité des programmes et l’allocation optimale des ressources budgétaires disponibles. La PBT vise également de renforcer le cadre de gestion des finances publiques et d’améliorer la cohérence entre les stratégies sectorielles tout en préservant l’équilibre financier de l’État. La LOF est entrée en vigueur à partir du 1er janvier 2016. La loi de finances pour 2016 est donc la première loi de finances à avoir été intégralement élaborée et exécutée « en mode LOF ». Le processus de préparation du projet de loi de finances de l’année englobe les étapes suivantes : ● avant le 15 mars, le Chef du gouvernement invite par circulaire, les ordonnateurs à établir leurs propositions de programmations budgétaires triennales assorties d’objectifs et d’indicateurs de performance ; ● avant le 15 mai, lesdites propositions sont examinées en commissions de programmation et de performance ; ● avant le 15 juillet, le ministre chargé des finances expose, en Conseil du gouvernement, l’état d’avancement de l’exécution de la loi de finances en cours et présente la programmation triennale des ressources et des charges de l’État ainsi que les grandes lignes du projet de loi de finances de l’année suivante ; ● avant le 31 juillet, le ministre chargé des finances expose devant les commissions des finances du Parlement, le cadre général de préparation du projet de loi de finances de l’année suivante. Cet exposé comporte aussi l’évolution de l’économie nationale, l’état d’avancement de l’exécution de la loi de finances en cours à la date du 30 juin, les données relatives à la politique économique et financière et la programmation budgétaire triennale globale. Invitation, par circulaire du Chef du gouvernement, des ordonnateurs à établir leurs propositions de recettes et de dépenses pour l’année budgétaire suivante ; ● Septembre-début octobre : Centralisation et examen des propositions des départements ministériels en particulier en ce qui concerne les recettes, les dépenses, les projets de performance dans le cadre des commissions budgétaires et montage du projet de loi de finances et des documents qui l’accompagnent ; ● Début octobre : Suivi de l’adoption des orientations générales du projet de loi de finances de l’année au conseil des ministres ensuite au conseil du gouvernement ; ● Le 20 octobre : dépôt du projet de loi de finances de l’année au bureau de la chambre des représentants. Cours droit budgétaire (séances 8 et 9) Professeur : Mr. Rachid El Bazzim La loi de finances et le parlement Le projet de loi de finances émane du gouvernement. Cependant, l’article 75 de la Constitution de 2011 affirme la compétence du Parlement dans l’adoption des lois de finances. Section 1. La discussion et le vote du budget § 1. L’information du Parlement La Loi de finances est adoptée selon les modalités prévues par l’article 75 de la Constitution et les dispositions de la LOF : procédures et règles sont déterminées dans un souci de rationalisation de la procédure législative. A. Le dépôt et la présentation du PLF 1. Le dépôt du projet de loi de finances L’article 75 de la constitution consacre la primauté de l’examen du projet de loi de finances par la chambre des représentants sur la chambre des conseillers : « Le Parlement vote la loi de finances, déposée par priorité devant la Chambre des Représentants ». Dans le même cadre, l’article 48 de la LOF dispose que : « Le projet de loi de finances de l’année est déposé sur le bureau de la Chambre des représentants, au plus tard le 20 octobre de l’année budgétaire en cours ». 2. Les documents annexes du projet de loi de finances Les documents annexés au projet de loi de finances sont décrits par l’article 48 de la loi organique. Ces annexes sont obligatoires et doivent être déposées au plus tard le 20 octobre. Elles sont les plus importantes puisqu’elles développent les demandes soumises à l’autorisation parlementaire. Ces annexes explicatives contiennent : (1) note de présentation de la loi de finances comportant des données concernant les investissements du budget général ainsi que les impacts financiers et économiques des dispositions fiscales et douanières proposées ; (2) rapport économique et financier ; (3) rapport sur les établissements et entreprises publics ; (4) rapport sur les services de l’État gérés de manière autonome ; (5) rapport sur les comptes spéciaux du Trésor ; (6) rapport sur les dépenses fiscales ; (7) rapport sur la dette publique ; (8) rapport sur le budget axé sur les résultats tenant compte de l’aspect genre ; (9) rapport sur les ressources humaines ; (10) rapport sur la compensation ; (11) note sur les dépenses relatives aux charges communes ; (12) rapport sur le foncier public mobilisé pour l’investissement ; (13) note sur la répartition régionale de l’investissement Le projet de loi de finances de l’année peut être également accompagné d’un rapport sur les comptes consolidés du secteur public. 3. La présentation du projet de loi de finances L’alinéa 4 de l’article 68 de la constitution prévoit que Le Parlement tient une réunion commune de ses deux Chambres lors de la présentation du projet de loi de finances de l’année. Il s’agit d’une séance plénière commune entre les deux Chambres, consacrée à la présentation par le gouvernement (représenté par le ministre de l’Économie, des Finances et de la réforme de l’administration) du projet de loi de finances. 4. Le rôle des commissions des finances dans l’examen préalable La LOF a renforcé le rôle des commissions des finances des deux chambres, qui détenaient déjà une place prééminente au sein de l’ensemble des commissions parlementaires. Ainsi, désormais, l’information voire l’avis des commissions des finances sont obligatoires dans un certain nombre de cas. Elles doivent être informées des décrets de création des CST, de virements, de transferts ou d’annulations de crédits. Les décrets d’avances doivent leur être soumis pour avis. L’article 48 de la LOF prévoit que, dès le dépôt du PLF sur le bureau de la chambre des représentants, la commission chargée des finances de cette chambre étudie ledit projet de loi. Mais, même si ce travail est important, notamment celui du rapporteur général au sein de la commission désignée pour l’ensemble de la législature, il reste limité par le fait que le PLF soit celui du Gouvernement. Ainsi, ce travail préalable en commissions est surtout destiné à une meilleure information des deux chambres, notamment par le travail des rapporteurs généraux. En effet, ceux-ci doivent notamment présenter un rapport sur l’ensemble du projet de loi de finances initiale. Parallèlement aux travaux de la commission des finances, les autres commissions permanentes, à l’exception de la commission de contrôle des finances publiques, procèdent à l’examen des projets de budgets sectoriels des départements ministériels qui relèvent de leur compétence. Le règlement intérieur de la chambre des représentants fixe les compétences des commissions permanentes. Pour synthétiser l’utilité du travail en commission, on retiendra deux points : ● Les amendements au projet de loi de finances sont majoritairement préparés par la commission des finances. ● La commission des finances commence ses travaux par l’audition du ministre des Finances ; suivie par la discussion générale sur le projet de la loi de finances puis une discussion article par article du texte et des propositions d’amendement pour une durée qui ne doit pas dépasser 5 jours ; tout député, même membre d’une autre commission, peut déposer un amendement auprès de la commission des finances, d’où l’appellation de pratique des commissions élargies. Enfin, une réunion est consacrée exclusivement pour examiner et voter les amendements. §2. Le vote de la loi de finances Afin de garantir l’adoption de la loi de finances avant le début de l’exercice auquel elle s’applique, des délais ont été fixés pour son adoption. Ces délais garantissent le respect du principe d’annualité budgétaire. Cependant, l’hypothèse d’un retard dans l’adoption de la loi de finances a été envisagée : dans ce cas, le gouvernement peut recourir à des procédures d’urgence lui permettant de minimiser les implications d’un tel retard. A. des délais précis Pour garantir l’efficacité du débat budgétaire et par là rationaliser le parlementarisme, la Constitution de 2011, la LOF et le règlement intérieur des deux chambres ont posé des règles strictes. L’article 49 de la LOF fixe un délai de 58 jours pour l’examen du projet de loi de finances : 30 jours pour la première lecture par la chambre des représentants depuis le dépôt du projet de loi ; 22 jours pour la première lecture par la chambre des conseillers à compter de sa saisine ; 6 jours pour l’examen par la chambre des représentants des amendements votés par la chambre des Conseillers et pour l’adoption en dernier ressort du projet de loi de finances. L’objectif de ce délai est d’éviter les dérives en matière de vote de cette loi. Au-delà de ces 58 jours, si le projet de loi de finances n’a pas été adopté par le Parlement, le Gouvernement ouvre par décret les crédits nécessaires à la marche des services publics. La Constitution permet également au Gouvernement d’utiliser deux procédures pour accélérer le processus de vote et imposer sa politique budgétaire : ● L’article 83 alinéa 2 de la Constitution de 2011 permet un vote « bloqué », c’est-à- dire que la chambre saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du projet de loi, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. Cela lui permet de supprimer les amendements contraires à ses propres choix. Cet article concerne la chambre des représentants comme la chambre des conseillers. Toutefois, La Chambre concernée peut s’opposer à cette procédure à la majorité de ses membres. ● L’article 103 de la constitution de 2011 stipule que le Gouvernement peut engager sa responsabilité afin que la Chambre des Représentants adopte le projet de loi. La chambre basse ne peut refuser le texte qu’en votant une motion de censure à la majorité absolue. Lorsque le Gouvernement utilise cet article, le texte est considéré comme adopté même sans vote. Il s’agit d’une procédure qui permet au chef de gouvernement de discipliner sa majorité. B. La discussion en séance publique et le droit d’amendement 1. Les différents votes La seconde partie du projet de loi de finances relative aux dépenses de l’année ne peut être soumise au vote de l’une des deux Chambres du Parlement avant le vote de la première partie qui concerne les ressources. Cela permet de voter l’article d’équilibre avant d’adopter les différents crédits des programmes. Dans le cas où la première partie est rejetée, la seconde partie ne peut être soumise au vote. Le rejet de la première partie par l’une des deux Chambres du Parlement est considéré comme rejet du projet dans son ensemble par la même Chambre. Les dispositions de la loi de finances sont votées article par article. En outre, les articles 52, 53, 54 et 55 de la LOF organisent les votes des différents éléments du projet de loi de finances : « Les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour le budget général et les budgets des services de l’État gérés de manière autonome et d’un vote par catégorie pour les comptes spéciaux du Trésor ». « Les dépenses du budget général font l’objet d’un vote par titre et à l’intérieur d’un même titre par chapitre ». « Les dépenses des budgets des services de l’État gérés de manière autonome font l’objet d’un vote d’ensemble par département ministériel ou institution auquel ils sont rattachés ». « Les dépenses des comptes spéciaux du trésor sont votées par catégorie de comptes spéciaux ». La discussion de la première partie de la loi de finances occupe la première semaine des débats. Le ministre chargé des finances commence par présenter les grandes orientations du projet. Il y a ensuite un discours du rapporteur général de la commission des finances et du développement économique relatif au PLF. Enfin, lors de la discussion générale, les orateurs des différents groupes parlementaires interviennent. Une fois la discussion générale terminée, les député(e)s examinent chacun des articles de la première partie et votent ensuite sur l’ensemble de cette partie. Une fois la première partie adoptée, la chambre des représentants entame la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances, dont l’unité de vote est le chapitre. La discussion se termine par un vote de l’ensemble du projet de loi de finances. Le projet de loi de finances est ensuite transmis à la chambre des conseillers pour discussion. En cas de rejet du projet par la Chambre des conseillers, la Chambre des représentants est saisie pour examen, dans le cadre de la deuxième lecture, du texte rejeté par la Chambre des conseillers. 2. Le pouvoir d’amendement Le pouvoir d’amendement est strictement encadré par l’article 83 de la Constitution : « Les membres de chaque Chambre du Parlement et le gouvernement ont le droit d’amendement » c’est-à-dire le droit de proposer des modifications au texte soumis au vote. Un amendement est une modification, soumise au vote, en vue de corriger, compléter ou annuler tout ou une partie d’un projet de loi en cours de discussion ou d’une loi préexistante ou d’y insérer des dispositions nouvelles. Le droit d’amendement connaît certaines limites. Ainsi, l’« irrecevabilité » peut être opposée à un amendement et en empêche la discussion dans plusieurs cas : Irrecevabilités financières : cela figure à la fois à l’article 77 de la Constitution et dans l’article 56 de la loi organique. Il s’agit d’un amendement déposé par un parlementaire qui conformément au 2ème alinéa de l’article 77 de la Constitution, « aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation des charges publiques ». On déduit deux interdictions aux initiatives parlementaires : les parlementaires ne peuvent pas diminuer les ressources publiques et ils ne peuvent pas aggraver une charge publique. Manifestement, on le voit, l’objet de cet article est de limiter le pouvoir des initiatives parlementaires par le biais des amendements. Toutefois, la notion de charge publique s’applique aux « crédits ouverts au titre du chapitre », le droit d’amendement est élargi par l’article 56 de la LOF. En effet, il permet le dépôt d’amendements parlementaires modifiant la répartition des crédits entre les programmes d’un même chapitre. Un amendement pourra donc augmenter ou diminuer le montant des crédits affectés à plusieurs programmes d’un chapitre, à condition que ces mouvements de crédits ne conduisent pas à dépasser le montant global des crédits du chapitre concerné. Ces articles additionnels ou amendements doivent être justifiés et accompagnés des ajustements nécessaires aux objectifs et indicateurs relatifs aux programmes concernés ; Concrètement, il s’agit d’interdictions aux parlementaires pour les empêcher d’avoir une influence dangereuse sur le budget, notamment par la démagogie. Irrecevabilité matérielle : un amendement qui relève du domaine réglementaire et non du domaine de la loi est irrecevable, aux termes de l’article 79 de la Constitution ; Irrecevabilité procédurale : un amendement sans rapport direct avec la loi de finances peut être déclaré irrecevable ; Irrecevabilité des amendements non soumis au préalable à la commission : l’article 83 de la Constitution prévoit qu’« après l’ouverture du débat, le gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission intéressée ». Section 2. La portée de l’autorisation parlementaire Si l’article 75 de la constitution consacre le pouvoir financier du parlement, la législation et la pratique financière limite ce pouvoir au profit de l’initiative gouvernementale. En plus des restrictions imposées lors de la discussion parlementaire de la loi de finances et son vote, le gouvernement jouit de larges compétences de législation et exerce les corrections nécessaires lors de l’exécution de la loi de finances, autant que le contrôle parlementaire des finances publiques reste lacunaire. §1. L’exercice du pouvoir réglementaire par le gouvernement Aux termes de l’article 70 de la Constitution, le gouvernement a la possibilité de recourir à une « loi d’habilitation » pour l’autoriser, pendant un délai limité et en vue d’un objectif déterminé, à prendre par décret des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. « Une loi d’habilitation peut autoriser le gouvernement, pendant un délai limité et en vue d’un objectif déterminé, à prendre par décret des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les décrets entrent en vigueur dès leur publication, mais ils doivent être soumis, au terme du délai fixé par la loi d’habilitation, à la ratification du Parlement. La loi d’habilitation devient caduque en cas de dissolution des deux Chambres du Parlement, ou de l’une d’elles ». La loi organique des finances prévoit explicitement les domaines d’habilitation, dont on peut citer : ● En cas d’urgence et de nécessité impérieuse et imprévue, des comptes spéciaux du Trésor peuvent être créés, en cours d’année budgétaire, par décrets, conformément à l’article 70 de la Constitution. (art 26 de la LOF). ● En cas de nécessité impérieuse et imprévue d’intérêt national, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret en cours d’année conformément à l’article 70 de la Constitution. Les commissions parlementaires chargées des finances en sont préalablement informées. (art 60 de la LOF). Le gouvernement peut légiférer aussi par décrets dans certains domaines déterminés par la LOF. Ex. : La rémunération des services rendus par l’État est instituée par décret pris sur proposition du ministre intéressé et du ministre chargé des finances (art 11 de la LOF). §2. Les mesures correctives du gouvernement lors de l’exécution de la loi de finances Le gouvernement peut intervenir au cours de l’année afin de corriger certaines mesures financières par le biais des décisions ministérielles : Les transformations de postes budgétaires vacants peuvent être opérées, en cours d’année budgétaire, par arrêté du ministre chargé des finances sur proposition du ministre intéressé. (art 19 du décret relatif à l’élaboration et à l’exécution des lois de finances) Les redéploiements de postes budgétaires, en cours d’année, ne peuvent être opérés qu’à l’intérieur du même chapitre du personnel relatif au département ministériel ou institution concerné, par décision de l’ordonnateur intéressé. Le report des crédits ouverts : les crédits ouverts au budget général au titre d’une année budgétaire donnée ne peuvent être reportés sur l’année suivante. Cependant, ce principe connait une exception concernant les crédits de paiement ouverts au titre des dépenses d’investissement du budget général et qui n’auraient pas fait l’objet d’un ordonnancement en fin d’exercice : ils peuvent être reportés dans la limite d’un plafond de 30 % des crédits ouverts par la loi de finances. Virement des crédits : Virements de crédits entre programmes d’un même chapitre : Le ministre chargé des finances peut, à la demande des ordonnateurs intéressés, autoriser par décision des virements de crédits entre programmes d’un même chapitre. Le montant cumulé, au cours d’une même année, des crédits ayant fait l’objet de virement, ne peut excéder, pour chacun des programmes concernés, le plafond de dix pour cent (10 %) des dotations initiales ouvertes par la loi de finances en ce qui concerne le chapitre de matériel et dépenses diverses et le chapitre d’investissement du budget général. Ce plafond ne s’applique pas aux virements entre programmes du chapitre du personnel. Virements de crédits entre régions : Le ministre chargé des finances peut, sur proposition des ordonnateurs intéressés, autoriser ces derniers ou leurs sous- ordonnateurs à procéder, par décision, à des virements de crédits entre régions à l’intérieur d’un même programme. §3. La faiblesse des instruments de suivi et de contrôle Le contrôle politique du parlement diffère des autres contrôles en ce qu’il conduit à apprécier dans quelle mesure le gouvernement a mis en œuvre les dispositions financières adoptées par le parlement conformément à l’autorisation budgétaire initialement accordée. Il s’agit donc d’un contrôle de la régularité et de la sincérité de l’exécution de la loi de finances et de l’adéquation des moyens aux objectifs. Toutefois, ce contrôle est limité en pratique par divers obstacles : Le contrôle de l’exécutif des sources de l’information financière et comptable (statistiques, dossiers...). En fait, l’administration maitrise les rouages et les détails de la matière financière. L’insuffisance des ressources humaines du parlement spécialisées dans la question financière, surtout les techniciens dotés de moyens nécessaires pour mener des enquêtes et des expertises pour l’audit des comptes et le respect des procédures relatives à la bonne gestion des deniers publics. Le retard de présentation des lois de règlements, parfois jusqu’à six ans après l’exécution des budgets. Alors que conformément à l’article 76 de la Constitution, le projet de loi de règlement de la loi de finances est déposé annuellement, en priorité, sur le bureau de la Chambre des représentants, au plus tard, à la fin du premier trimestre du deuxième exercice qui suit celui de l’exécution de la loi de finances concernée. Cours droit budgétaire (séance 10) Professeur : Mr. Rachid El Bazzim L’'exécution de la loi de finances La publication de la loi de finances de l'année, qui contient le budget général, aura lieu après son approbation par le Parlement, et l'autorisation de la Cour constitutionnelle en cas de saisine, sa promulgation se fait sur la base de l'article 50 de la constitution qui stipule que: "le Roi promulgue la loi dans les trente jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée". Le gouvernement mettra en œuvre ses dispositions pendant la période du 1er janvier au 31 décembre de chaque année. L'exécution du budget général nécessite la réalisation d'un ensemble d'opérations administratives et comptables nécessaires à la perception des ressources et au décaissement des crédits autorisés par la loi de Finances, sur la base des règles comptables prévues par le Décret Royal portant règlement de la comptabilité publique. En effet, « La comptabilité publique s'entend de l'ensemble des règles qui régissent, sauf dispositions contraires, les opérations financières et comptables de l'Etat, des collectivités locales, de leurs établissements et de leurs groupements et qui déterminent les obligations et les responsabilités incombant aux agents qui en sont chargés » (Article 1 du Décret Royal portant règlement de la comptabilité publique) . Il s'agit dans cette séance d'étudier et d'identifier les différents acteurs (Section I) de cette exécution et les procédures permettant de réaliser les dépenses et les recettes de l'Etat (Section II). Section 1. Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables Cette règle permet d'assurer un contrôle réciproque entre l'ordonnateur et le comptable et ainsi de prévenir ou au moins limiter la fraude. La principale préoccupation qu’elle incarne est donc la régularité. Le comptable vérifie la régularité formelle de l’exécution des recettes et des dépenses de l’ordonnateur. Ce dernier fait de même à l’égard du comptable. Il s’agit de la transposition en droit financier du principe de la séparation des pouvoirs. Cette séparation des ordonnateurs et des comptables est énoncée dans l’article 4 du décret royal n° 330-66 du 21/04/1967 (10 moharrem 1387) portant règlement général de comptabilité publique. : « Les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont incompatibles, sauf dispositions contraires ». Il distingue d’une manière organique mais aussi fonctionnelle les compétences. C’est un principe de base de la comptabilité publique, que le décret de 1967 tend à adapter (par des amendements) aux évolutions contemporaines. Le schéma est comme suit : l’exécution des opérations financières de l’Etat nécessite, sauf exception, l’intervention successive d’un ordonnateur et d’un comptable public soumis au principe d’indépendance et d’incompatibilité. §1. L’affirmation du principe La séparation des ordonnateurs et des comptables constitue un principe fondamental de la comptabilité publique. Mais comme tout principe, il comporte des aménagements et des exceptions. A. L’énoncé du principe Cette règle rend les fonctions d’ordonnateur et de comptable incompatibles. Elle peut être brièvement résumée comme suit : le rôle du de l’ordonnateur est d’ordonner une décision sur les dépenses et les recettes ; alors que le comptable doit simplement effectuer une série de contrôles avant de débourser les recettes ou de payer les dépenses. C’est un principe de base de la comptabilité publique, dont sa méconnaissance conduit à la sanction. Pourquoi un tel principe ? Il a été élaboré dans le but pour faire face aux risques de corruption. Il est également justifié par l’incompétence de certains ordonnateurs, notamment au niveau local, en comptabilité publique. Le comptable est en effet le garant de la régularité des opérations prévues par l’ordonnateur. La juxtaposition des compétences de l’ordonnateur et du comptable public doit permettre par confrontation d’évaluer la régularité des comptes, dont dispose le comptable public (compte de gestion) et d’autre part par l’ordonnateur (compte administratif). Le rapprochement de ces deux comptabilités doit conduire à la mise en évidence d’éventuelles irrégularités. B. Les aménagements et les exceptions au principe 1. Les aménagements a. La régie financière Il s’agit de confier à une personne, le régisseur, la capacité de liquider et de manier l’argent public. b. Le paiement sans ordonnancement préalable ou avant service fait Le Décret Royal portant règlement de la comptabilité publique prévoit que Le ministre des finances dresse, par voie d’arrêté, la liste des dépenses qui peuvent être payées sans ordonnancement préalable. L’exemple des dépenses résultat d’une décision de justice ou encore les avances qui doivent être réglés à un prestataire dans le cadre des marchés publics de travaux avant le début des travaux. c. Le droit de réquisition Le droit de réquisition est le droit de l’ordonnateur de contraindre le comptable à payer des dépenses. Cela indique la supériorité de l’ordonnateur sur le comptable. Cependant, si l’ordonnateur exerce son droit de réquisition le comptable, la responsabilité du comptable passe vers l’ordonnateur, et le droit de réquisition n’est pas absolu. 2. L’exception : la gestion de fait (comptabilité de fait) Lorsque le principe de séparation est méconnu, il donne lieu à une comptabilité de fait, appelée aussi gestion de fait. Dans ce cas, une personne (physique ou morale, ordonnateur ou tiers) se sera comportée comme un comptable public de fait et devra alors être qualifiée de comptable de fait. Le comptable de fait, est toute personne qui effectue sans y être habilitée par l’autorité compétente, des opérations de recettes, de dépenses, de détention et de maniement de fonds ou de valeurs appartenant à des organismes publics. L’idée est alors que si les fonds publics avaient été maniés régulièrement, ils auraient été soumis, pour leur contrôle, à la cour des comptes. Afin de rétablir l’orthodoxie comptable, il revient à la cour des comptes de juger la comptabilité de fait, ce qui conduit à ce que d’autres que le comptable de droit, soient justiciables du juge des comptes ; l’ordonnateur mais également des tiers, personnes physiques ou morales. Lorsqu’une personne est reconnue comptable de fait elle doit rendre ses comptes à la cour des comptes et conduire à sa mise en débet. §2. Les comptables publics Le statut des comptables publics est complètement différent de celui des ordonnateurs. Et contrairement à eux, leur statut de comptable public découle directement de leur fonction. En d’autres termes, ce sont des comptables publics à titre principal et des fonctionnaires qui sont spécifiquement responsables d’une fonction comptable. En tant que tel, il dispose de l’exclusivité du maniement des fonds publics, en contrepartie d’une responsabilité élevée. A. Les différentes catégories de comptables publics L’article 3, alinéa 3 du Décret Royal portant règlement de la comptabilité publique estime que le comptable public est : « tout fonctionnaire ou agent ayant qualité pour exécuter au nom d’un organisme public des opérations de recettes, de dépenses ou de maniement de titres, soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virements internes d’écritures, soit encore par l’entremise d’autres comptables publics ou de comptes externes de disponibilités dont il ordonne ou surveille les mouvements ». La loi n° 15-97 formant code de recouvrement des créances publiques distingue les différentes catégories de comptables publics : Sont chargés du recouvrement des créances publiques les comptables ci-après : – le trésorier général du Royaume ; – le trésorier principal ; – le payeur principal des rémunérations ; – Les trésoriers ministériels ; – les trésoriers préfectoraux et provinciaux ; – les trésoriers communaux, les percepteurs et les receveurs communaux ; – les receveurs des douanes et impôts indirects ; – les receveurs de l’administration fiscale ; – les secrétaires greffiers des juridictions du Royaume ; – les receveurs de l’enregistrement ; – les secrétaires-greffiers des juridictions du Royaume pour les amendes et condamnations pécuniaires, frais de justice et la taxe judiciaire ; – les agents comptables des établissements publics pour les créances desdits établissements, lorsque l’application des dispositions de la présente loi est expressément prévue par leur texte de création. B. Le rôle des comptables publics L’article 9 du Décret Royal portant règlement de la comptabilité publique prévoit que les missions du comptable public sont seuls chargés : « De la prise en charge et du recouvrement des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou autre titre dont ils assurent la conservation, ainsi que de l’encaissement des droits au comptant ; du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions et autres significations ». Outre la mise en œuvre effective des opérations de recouvrement et de dépense, le comptable public exerce une sorte de précontrôle sur les opérations administratives effectuées par l’ordonnateur. Cela se fait en s’assurant de la bonne application des procédures à suivre avant d’exécuter le paiement. Il tient également la comptabilité de l’organisation publique dont il est le responsable. Le rôle des comptables pour les dépenses est défini aussi par l’article 33 de la LOF : « Les comptables publics sont chargés de la tenue et de l’élaboration des comptes de L’Etat. Ils veillent au respect des principes et des règles comptables en s’assurant notamment du respect de la sincérité des enregistrements comptables, du respect des procédures et de la qualité des comptes publics ». C. La responsabilité des comptables publics L’article 132 du Décret Royal portant règlement de la comptabilité publique rappelle que :" tous les comptables de l’Etat sont soumis aux vérifications de l’inspection générale des finances ». À cela s’ajoute l’article 62 : « Le contrôle de la gestion des comptables a lieu sur place et sur pièces. Le contrôle sur place est assuré, selon les règles propres à chaque catégorie de comptables, par leurs supérieurs hiérarchiques, les corps de contrôle compétents et par l’inspection générale des finances. Le contrôle sur pièces incombe au juge des comptes ou au trésorier général agissant sur la délégation de ce dernier ». Les comptables sont pécuniairement et personnellement responsables des actes dont ils sont chargés, dès lors qu’une recette n’a pas été encaissée ou qu’une dépense a été irrégulièrement payée (la loi n° 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics). Il peut y avoir une mise en débet par la Cour des comptes ou par une chambre régionale des comptes, en constatant une irrégularité et en obligeant le comptable à rembourser la somme en question. Si la cour de compte établit que les infractions commises ont causé une perte à l’un des organismes soumis à son contrôle, elle ordonne à l’intéressé le remboursement à cet organisme des sommes correspondantes, en principal et intérêts. Les intérêts sont calculés selon le taux légal, à compter de la date de l’infraction. Section 2. Les opérations d’exécution En termes de dépenses comme en termes de recettes, l’application du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics conduit chacun de ces acteurs à agir dans le cadre des compétences qui leur sont confiées. La répartition des compétences varie selon qu’il s’agit de dépenses ou de recettes. §1. Le recouvrement des recettes de l’Etat Le recouvrement des recettes de l’État nécessite un fait générateur des impôts. C’est un acte légal ou une situation économique qui crée la dette fiscale. On distingue : La phase administrative : relève de la responsabilité de la direction des impôts, qui détermine le montant des éléments imposables (l’assiette), calcule le montant des impôts (liquidation) et émet un titre de perception. La phase comptable : est sous la responsabilité des comptables du Trésor. Les comptables publics sont responsables du recouvrement. Et ils vérifient uniquement si l’autorisation de percevoir les impôts figure dans la loi de finances. §2. L’exécution de la dépense La procédure d’exécution de la dépense se décompose en quatre étapes, les trois premières sont administratives, tandis que la dernière est comptable. Les opérations de dépenses sont successivement l’engagement, la liquidation, le cas échéant l’ordonnancement, ainsi que le paiement. A. La phase administrative L’ordonnateur s’occupe des trois étapes administratives de la dépense, à savoir l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement. a. L’engagement C’est l’acte par lequel l’Etat s’engage juridiquement vis-à-vis d’un tiers fournisseur ou prestataire de services (bon de commande ou marché). C’est l’acte juridique ou le fait matériel d’où résultent les dettes des organismes publics. C’est donc un acte juridique qui donne naissance, à l’encontre d’une personne publique, à une obligation destinée à se résoudre en une charge budgétaire. L’article 33 du Décret Royal portant règlement de la comptabilité publique prévoit que : « L’engagement est l’acte par lequel l’organisme public crée ou constate une obligation de nature à entraîner une charge ». En d’autres termes, c’est l’acte initial du processus de la dépense publique b. La liquidation Selon l’article 34 du Décret Royal portant règlement de la comptabilité publique : « La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense ». La liquidation a donc pour premier objet de vérifier que le service a été fait. En effet, les personnes publiques ne peuvent pas payer d’avance et doivent s’assurer de l’exécution réelle de l’acte créant la dette. La liquidation consiste à partir des constatations faites, à calculer le montant des dettes publiques d’après un calcul arithmétique suivant les conditions contractuelles ou réglementaires. Chaque engagement doit rester dans la limite des autorisations budgétaires et demeurer subordonné aux décisions, avis ou visas prévus par les lois ou règlements. c. L’ordonnancement La liquidation rend les dettes publiques certaines, mais elle n’a pas force exécutoire. Cette dernière provient de l’ordonnancement des dépenses. L’ordonnancement est un acte administratif par lequel l’ordonnateur donne au comptable l’ordre de payer la dette de l’organisme public telle qu’elle résulte de l’opération de liquidation matérialisée par une ordonnance de paiement. B. La phase comptable L’article 41 du Décret Royal portant règlement de la comptabilité publique précise que : « le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette ». Le comptable public est chargé de cette dernière partie, qui a lieu après une série de contrôles (Contrôle de la qualité de l’ordonnateur, son délégué ou suppléant ; l’exactitude des calculs de liquidation ; contrôle de l’intervention préalable des contrôles réglementaires ; le contrôle de la justification du service fait ; le contrôle du respect des règles de prescription et de déchéance ; le contrôle du caractère libératoire du règlement.). Le paiement ne peut pas intervenir avant l’échéance de la dette et l’exécution du service. Toutefois, l’article 41 du Décret Royal portant règlement de la comptabilité publique prévoit des exceptions. En effet, « des acomptes ou avances peuvent être consentis au personnel, soit par voie de régie, soit par voie de mandatement direct, dans les conditions fixées par instructions prises ou visées par le ministre des Finances. Des acomptes ou avances peuvent également être consentis aux fournisseurs et entrepreneurs dans les conditions qui sont fixées par décret ». Les comptables constatent les irrégularités et les omissions, le cas échéant, en donnent avis motivé aux ordonnateurs pour que ceux-ci fassent les régularisations nécessaires. En attendant la réponse de l’ordonnateur, le comptable suspend le paiement. L’ordonnateur a deux possibilités, soit régulariser le paiement, soit utiliser la procédure de réquisition, en cas de refus du paiement, qui consiste à obliger le comptable à payer, mais cela a pour effet de transférer la responsabilité du paiement du comptable public à l’ordonnateur. Néanmoins, en matière de dépenses, il existe un droit exorbitant du droit commun. En effet, ce droit se manifeste par la prescription quadriennale.